災民收容是一連串複雜的工作,由內政部消防署所訂定之「各級政府執行因災形成孤島地區疏散撤離及收容安置標準作業流程」提到,災民收容工作包括規劃收容場所及整備民生物資以安置災民。災民收容任務可用四個W說明災民需要的協助以及政府相對應需要提供的服務:

 

 

 

以屏東縣為例,其制訂之「屏東縣因應天然災害避難收容場所設立、運作及管理作業要點1,將災民收容任務分為:
 (1)避難收容處所選定及設立
 (2)避難收容處所位置公告及宣導

 (3)避難收容所整備作業
 (4)收容所開設
 (5)收容所管理等項目

 

 

 

災民收容三階段

在實務工作中,一般將災民收容分為臨短收容、中期收容、長期安置等三階段2,長期收容通常已進入復原重建階段,如:興建永久屋,本專頁僅針對災民收容的臨短收容及中期收容做說明,欲了解長期收容請見住所復原重建。在臨短收容與中期收容兩個階段,各自有其考量的重點,縣市政府應能依據不同階段的收容需求進行減災整備工作。

 

 

 

 

災民收容流程

災民作業流程劃分為七個任務,包括(01)整體規劃;(02)收容所開設;(03)災民報到;(04)災民照顧;(05)災民返家;(06)場地復原;(07)檢討與紀錄,其中,前六項任務依據各縣市政府所訂定之相關作業要點或實施計畫綜整而得,最後第七項「檢討與紀錄」為主要品質管理的重要步驟。詳細說明請看以下分頁介紹及Q&A。

 

 

 

 

 

01 整體規劃


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整體規劃

整體規劃是為了要讓收容所的開設能夠順利,於事前先進行相關工作的設定,工作人員必須在每年汛期前做好規劃與準備:包括收容所選址、開設、檢查、基本資訊的建立、人員訓練與演練,都是本階段的重點,以下將各別說明:

 

   收容所選址

為了讓收容所能在重要的時刻發揮功能,縣市政府於汛期前,應針對收容所選定進行規劃,選定的過程,需確認收容所未落在政府公告的災害潛勢範圍,針對不同的地區其所可能遭遇的災害別進行相應的收容所選址與規劃,如易淹水地區,針對水災的收容所應選址於相對地勢較高或較不易淹水之處,土石流潛勢區的收容所,應設立於潛勢區外,相對安全的位置等。若收容所已設立在可能受災的範圍時,應提出相對的風險改善與因應計畫,如更換地點、提出風險減輕方案等。此外,縣市政府若能於平時盤點閒置之建物空間,則當收容所不敷使用、受災或遇特殊情況時,尚可做為替補方案。

以高雄市茂林區多納部落為例,高雄市政府即表示,除一般設定之收容所外,另可租用政府所轄農會招待所(鳳山市農會茂林分駐所員工招待中心)做收容,同樣具有距離近的特點,且環境與設備又較佳3

桃園縣政府自2014年開始,已編列收容所建物耐震初評經費,以確保收容所安全性。

 

   收容所規模

面對不同的災害衝擊,收容人數可能會有相當的差距,小規模的災害發生時,收容人數較少,可依據前述選定的收容所由村里長逕行開設,當災害衝擊越大,收容人數越多時,物資及空間等需求就會越來越龐大,村里層級的管理人力也會相對越顯不足,此時,即可將收容所提升至鄉鎮層級或縣市層級,使得管理人力、物力等資源得以獲得補充,才能因應收容需求。

縣市政府可於平時先設定不同等級的收容所開設標準,藉此因應不同大小的收容人數、物資與設備需求。同時,在鄉鎮層級開設時,可協調跨村里的災民收容。在縣市層級開設時可協調跨鄉鎮的災民收容。

屏東縣政府認為縣市層級的收容所,因收容量較高的時候才會視情況開設,因此並未公布縣級收容所位置,以避免民眾混淆,因為民眾可能在災害發生時,誤以為可自行前往縣級收容所避難,反而會落空。

 

新竹市針對可協助進行收容作業的志工團體,將其作分工,例如某些團體負責煮食,某些負責登記等。同時,依據分派的工作進行教育訓練。

 

   收容所檢查

為確保收容所各項硬體環境運作正常,汛期前應進行設備、設施、物資、空間容量、建物環境、特殊用品等項目之檢查,確保收容所於開設後能順利運作。

  • 設備:如消防設備、鐵門、空調、物資、烹調器具等。
  • 設施:如盥洗室、無障礙設施、廚房等。
  • 空間容量:實際可收容人數,當收容人數上升,收容所提升至鄉鎮層級、或縣市層級時,空間規畫更應考量性別、家庭問題及特殊需求者的安置需要,如簡易醫護室、諮商室、禱告室、寵物空間等。
  • 建物環境:如房屋結構、漏水等問題。
  • 特殊用品:針對特殊需求者所提供的器具,如輪椅、女性用品、嬰兒用品等。 

 

 

   資訊建立

為有效掌握與管理收容所,應建立收容所相關資訊。收容所的資訊應包含基本資料,如:

  • 位置、適用之災害類型:平時即應透過資訊建立與公告,確保民眾在災時能知道何種災害應該前往何處避難。目前各縣市的收容所資訊公告位置尚未統一,有些資訊公告於縣市政府社政單位網頁,部分另闢防災專區公告之,建議置放的位置應考量一般民眾的使用習慣,此外,除網路平台外,尚可以多元管道進行資訊建立與宣導。
  • 災害類型適用
  • 管理人姓名
  • 電話
  • 空間大小並計算可能收容量
空間估算方法

FEMA有關收容所面積的規劃,3日以內的臨短收容,每個人的空間配置為2平方公尺,3日以上則為4平方公尺以上。考量需設置其他行政管理設施(如物資管理處、煮食處等),建議:

臨短收容每人室內樓地板面積4平方公尺為原則去計算實際可收容人數。

中期收容每人室內樓地板面積10平方公尺為原則去計算實際可收容人數4

  • 是否有無障礙設施
  • 交通資訊及附近店家資訊:當收容提升至中期安置時,建議可另外提供收容所周邊交通資訊及可就近購買物品之商家資訊等。
目前各縣市的收容所資訊建立配合登錄於衛福部「重大災害民生物資及志工人力整合網絡平台」,各縣市應定時更新收容所相關資訊,以利災時應用。 

 

   教育訓練與演練

縣市政府於平時應能針對收容業務有關之工作人員、民間團體、村里長、、等,安排教育訓練課程,除可讓相關人等複習並熟悉應變作為外,對於新的合作機制、命令或研發工具等,也可藉由教育訓練課程的機會瞭解學習,此外,教育訓練尚能使得相關工作者建立共識與默契,是在整體規劃中不可或缺的工作。除教育訓練外,演練也是不可或缺的項目之一,縣市政府應定期安排演練,藉由情境設定,實際操演收容開設等各流程,確保實際開設時,萬事俱備。一般演練時,皆自收容所開始有災民進入為始,容易忽略收容所本身開設也是需要一段準備時間,尤其過去發生過開設前找不到收容所鑰匙,或是物資尚未到位等問題,影響收容所開設,因此演練時,應能留意這一塊的操作,使收容所開設更為順利完善。

各種演練方式及其演練重點說明如下,縣市可依據各別需求進行選擇5

 

    

 

 

   與民間團體建立關係

縣市政府平時得與民間團體建立良好的關係及合作協議,於災時即可有效調度人力並相互協作,同時,因不同的民間團體所能提供的協助不同,建議於災前應能瞭解不同民間團體所能提供的支援項目為何,幫助災時更快速調度因應。因此,縣市政府於平時應:

  • 建立志工、社區組織、民間團體名冊:平時即可盤點願意提供支援的志工、社區組織與民間團體有哪些,災時才能妥善運用相關人力。
  • 並確認可支援項目:並標記他們各別可以協助的項目為何。
  • 定期召開聯繫會議:保持平時的溝通聯繫,建立窗口及互動默契,災時合作才能更順利,同時應邀請民間團體參與每年縣市政府舉辦之教育訓練與演練,使得民間團體對政府收容操作能有所瞭解。

 

彰化縣政府平時就和各區民間團體談好合作機制,並完整調查民間團體願意協助的部分,並畫分好各自的責任區域,目前願意協助的民間團體已達86個之多。

彰化縣另將收容演習的主角轉換為民間團體為主,而非政府人員,可幫助縣市政府瞭解民間團體的執行成效及提升民間團體在收容工作上的塾練度。

 

台南市成立首支大專院校災害志工隊,訓練內容包含開設收容所的相關內容。

 

   廣推依親

依據國家災害防救科技中心2010年針對莫拉克颱風社會衝擊與復原調查資料顯示,住屋毀損不勘居住者,有59%選擇在外租屋或居住於親友家,其次才是政府設立的收容所,佔30.5%,顯示一般民眾主要傾向的收容方式以租屋或依親為主19,資源較缺乏的居民才由政府協助收容,因此,推廣民眾依親的策略可降低政府收容負荷量及運作成本,同時民眾也部分保有較佳的隱私與生活空間等。

   特殊需求者需特別安置

災害發生時,特殊需求者(洗腎、需呼吸器或氧氣製造機、老人、身心障礙者、重病者等)應優先並提前送至適當的機構安置,如老年人可送至安全的社福機構協助安置,插管或重症者則應直接送至安全的醫療機構安置。為使得災時能順利安置特殊需求者,縣市政府於平時就須盤點並確認特殊需求者所在位置以及不同災別的適當安置處所為何,同時,於平時就須考量運送方式及交通設備是否符合需求,同時應準備妥特殊需求者、家屬與安置地點之間聯絡窗口等事宜,以利追蹤及通報特殊需求者的位置及安全。(特殊需求者如何減災與應變詳見社福平臺)

 

嘉義縣政府和轄內老人、身障、兒少機構等共11個社福機構簽訂「嘉義縣社會局因應天然災害弱勢民眾短期收容」契約,可協助災時特殊需求者的收容安置。

新竹縣政府盤點災害風險較低的社福機構是否有空床位及其所在樓層,未來將規劃特殊需求者經過媒合安置於這些社福機構。

 

 美國政府的規劃準則與特殊需求服務

 

一般來說,特殊需求者在災難發生時,會被安置在相關的醫療或照護機構中,顯少會進入一般收容所安置,但是在美國,他們發現有些特殊需求者,被安置在不符合其需求的機構中,而被迫與家人、朋友甚至照顧者分開,延伸出更多資源浪費或尋人等的其他問題22。因此,美國FEMA(2010)針對特殊需求者所提出之收容所規劃指南(Guidance on Planning for Integration of Functional Needs Support Services in General Population Shelters)中,對於一般收容所收容特殊需求者提出了具體的規劃準則,值得有此需求的縣市政府參考(如下圖)。

 

FEMA FNSS 01 01

  
 

特殊需求者定義

在美國FEMA的規劃準則中,他們所謂的特殊需求者(Functional Needs),指的是身體心理功能上需要額外協助的人,如老人、身心障礙者、幼童、嬰兒、孕婦、特殊病徵者等。

 
 

美國政府針對特殊需求者所提供的協助或服務(Functional Needs Support Services, FNSS),如:

  • 溝通與補助申請等服務:協助特殊需求者登記報到、填寫表格、申請補助、或申請其他特殊服務等。
  • 提供醫療設備(包含硬體或耗材)及個別服務,如盥洗、進食、用藥等。
  • 提供取得醫療物資的管道。
  • 依據特殊需求的特性提供適當的床位、用品與隱私。
  • 收容所環境需符合無障礙空間設置,能讓視/聽障者知所去向、行動不便者通行無阻。
  • 設置冷氣或暖器等設置,以避免像老人或心血管疾病者等暴露在溫差大的環境中。
  • 設置冰箱(儲存特殊需求者所需的藥品、母乳等)
  • 針對行動不便者提供可載運的交通工具(如:可載運輪椅的車輛)。
  • 依據特殊需求者的需要,協助其進行中、長期災後安置。
 

 

 

02 收容所開設


02

收容所開設

收容所的開設需要相當的預先準備工作,於平時就應該針對收容所開設所需要的各項工作進行準備,以利汛期時,收容所的開設可以迅速且順利。相關準備工作說明如下:

 估計不同災害規模的收容人數:估計可能進入收容所的人數,目的是可於平時依據這個數量進行物資的儲備,同時也可幫助管理者預先規劃災民安置分布,以及了解收容所收容量是否充足等,一旦有不足的情況時,也可於平時思考並規劃替代方案。

 依據收容人數計算儲備存糧 (想看更多?另可見關鍵資源物流配送)

  • 有關安全存量的估算,可依據經驗值來做調整,如過去遭遇平地淹水型的物資儲備多以「份數」做規劃,以民生用品為主,餐飲多以便當外送的形式,由鄰近未淹水地區的便當業者遞送至淹水區邊界,再以橡皮艇送達。山區的存糧以「天數」做規劃,山區另須要求儲備其他基本物資,如床墊(睡袋)等。
  • 原住民部落及孤島地區容易因山崩、土石流導致道路中斷,因此安全存量應該至少7日較妥適,而農村及偏遠地區則端視周邊公共設施、交通及水電恢復情況而定,因此至少3日為宜,最後都會或半都會區,交通相對較為便利,物資等補給也較迅速,可以2日為基本安全存量。
  • 詳細計算方式說明如下:

 

安全存量推估及計算

以下針對民生物資方面的存量推估做說明,依歷史災害經驗,擇定可能最大災害規模事件,運用NCDR研發之臺灣颱洪災損評估系統(Taiwan Typhoon Loss Assessment System, TLAS),上傳災害範圍圖層,可依據給定的災害範圍推估可能影響戶數,搭配土地使用型態(如:一般住宅、商家、工業廠區),規劃不同時段之救援熱點(如:日間工業廠區、夜間一般住宅),再依據內政部研訂之「直轄市、縣(市)危險區域(村里、部落)因應天然災害緊急救濟物資儲存作業要點範例6、施邦築、陳素櫻(2008)20、陳素櫻(2014)21中彙整許多文獻針對不同地區特性及民生物資種類所做的儲存天數與數量之設定,代入民生物資安全存量公式(如下式),即可推計出縣市政府因應特定災害時,所需的民生物資安全存量估計。

 

民生物資安全存量 = 每人安全存量天數(地區儲備等級)× 每人每日消耗量 × 預估臨時收容人數 × 人口特性 × 物資儲備比例分配

 

臨時收容人數的計算方式

過去災例之實際收容比例 × 可能影響人數(可利用TLAS進行計算)

 

儲備比例分配

依據要點及文獻,通常分成三種儲備單位,包含家庭或社區、地方政府及流通業者,因此儲備比例分配各為1/3

  

每人安全存量天數

(依據不同地區特性而有別)

山區、易成孤島地區

7

農村、偏遠地區

3

都會、半都會地區

2

  

每人每日消耗量及計算方式5

必要用水

建議飲用水,每人每日3公升、生活用水,每人每日20公升。

  • 飲用水(公升):臨時收容人數 × 3 × 儲備天數 × 儲備比例分配 
  • 生活用水(公升):臨時收容人數 × 20 × 儲備天數

 

糧食

 建議食米每人每日0.4公斤、食鹽每人每日10公克、食油每人每日45公克、嬰兒奶粉每人每日150公克

  • 食鹽(公克):臨時收容人數 × 1歲以上佔總人口比率 × 儲備天數 × 10 × 儲備比例分配
  • 食米(公斤):臨時收容人數 × 1歲以上佔總人口比率(依地區人口結構)× 儲備天數 × 0.4 × 儲備比例分配
  • 食油(公克):臨時收容人數 × 1歲以上佔總人口比率 × 儲備天數 × 45 × 儲備比例分配
  • 嬰兒奶粉(公克):臨時收容人數 × 1歲以下佔總人口比率 × 儲備天數 × 150 × 儲備比例分配
除上述規定外,泡麵、乾糧、罐頭食品、麵粉等需酌量配置,物資供應時程於震災發生後3日內以泡麵、乾糧、罐頭食品為主;3日以上以熟食、便當為主。

藥品

目前只算一般常備用藥,建議各地衛生局掌握慢性病患的特殊藥品需求,思考各地區藥品儲藏數量,結合地理資訊系統,掌握災區老年人或疾病患者人數,進行有效配送。

 

盥洗設備/臨時廁所

 

建議盥洗設施每座可供18人使用、臨時廁所每座可供100150人使用。

  • 盥洗設施(座):臨時收容人數 ÷ 18
  • 臨時廁所(座):臨時收容人數 ÷(100~150),其中為考慮殘障人士及行動不便者,應設置無障礙型流動廁所,若無則改採座式馬桶替代,蹲式與座式便器的比例可採 4:1 5:1 設置。
  • 水肥車(輛):(臨時廁所設置總數×每人每日排泄量 × 臨時廁所每座可供使用人數)÷ 水肥車裝載量。依據過去災害經驗,初期需每日抽取清理,可隨時間適狀況調整抽取頻率,但間隔時間不得超過7天,以免蠅蛆或臭味產生(臨時廁所每座可供100-150人使用,每人每日排泄量約1.5至2公升,一輛3.5噸水肥車可裝載約1.5噸的水肥6)。

 

生活用品

 建議衛生紙每人每日1卷、女性生理用品每人每日5個、紙尿布每人每日6片、鍋子1鍋可供4人使用。

  • 衛生紙(卷):臨時收容人數 × 1 × 儲備比例分配。
  • 女性生理用品(個):臨時收容人數×(10~50歲人口數比例)× 性比例 × 5 × 儲備比例分配。
  • 紙尿布(片):臨時收容人數 × 3歲以下佔總人口比率 × 6 × 儲備比例分配(幼兒用)、成人用適當配之。
  • 睡袋(個):臨時收容人數 × 儲備比例分配。
  • 鍋子(個):臨時收容人數 × 1歲以上佔總人口比率 ÷ 4 × 儲備比例分配。
  • 奶瓶(瓶):臨時收容人數 × 1歲以下佔總人口比率 × 儲備比例分配。

除上述規定外,電池、手電筒、輕便雨衣、蚊香、衣物、毛巾、手提收音機、家用發電設備、柴油、垃圾袋、水桶、肥皂、牙刷、牙膏、蠟燭、打火機、燈泡等需酌量配置。

垃圾 

 建議垃圾量每人每日200公克、垃圾桶每16人共用一桶。

  • 垃圾量(公克):臨時收容人數 × 200
  • 垃圾桶(個):臨時收容人數 ÷ 16 × 儲備比例分配。

 

 

 

都會地區

估計颱洪災害可能的臨時收容人數為 1000

該地區不滿1歲者比率為 2%

3歲以上者比率為 5%

10歲~50歲者比率為 50%

女性人口比率為 55%

依據以上條件設定,地方政府應如何推估安全存量?

試算結果及公式如下:

 

 

飲用水 1,980公升    /   生活用水 40,000公升

3 (每人每日飲用水公升數) × 1000 (臨時收容人數) × 2 (都會地區儲備日數) × 0.33 (儲備比例分配) = 1980 (公升)

20 (每人每日生活用水公升數) × 2 (都會地區儲備日數) × 1000 (臨時收容人數) = 40000 (公升)

食米 259公升  /  食鹽 6,468公克  /  食油 29,106公克  /  嬰兒奶粉 1,980公克

0.4 (每人每日食用公斤數) × 1000 (臨時收容人數) × 0.98 (1歲以上者比率) × 2 (都會地區儲備日數) × 0.33 (儲備比例分配) = 259 (公升)

10 (每人每日食用公克數) × 1000 (臨時收容人數) × 0.98 (1歲以上者比率) × 2 (都會地區儲備日數) × 0.33 (儲備比例分配) = 6468 (公克)

45 (每人每日食用公克數) × 1000 (臨時收容人數) × 0.98 (1歲以上者比率) × 2 (都會地區儲備日數) × 0.33 (儲備比例分配) = 29106 (公克)

150 (每人每日食用公克數) × 1000 (臨時收容人數) × 0.02 (未滿1歲者比率) × 2 (都會地區儲備日數) × 0.33 (儲備比例分配) = 1980 (公克)

  

臨時廁所 10座  /  盥洗設備 56個  /  水肥車每日 2車  

1000 (臨時收容人數) ÷ 100~150 (每座臨廁可供使用人數)  = 10 (座)

1000 (臨時收容人數)  ÷ 18 (每盥洗設備可供使用人數) = 56 (個)

10 (臨廁設置數) × 2 (每人每日排泄公升數) × 100~150 (每座臨廁可供使用人數) ÷ 1.5 (每輛水肥車裝載公噸數)  = 約 2(車)

 

 

 衛生紙 330捲  /  女性生理用品  454個  /  幼兒紙尿布  99片  /  睡袋  330個  /  鍋子  81個  /  奶瓶  7

1000 (臨時收容人數) × 1 (每人每日使用捲數)  × 0.33 (儲備比例分配)  =   330 (捲)

1000 (臨時收容人數) × 0.5 (10~50歲者比率) × 0.55 (女性比率) × 5 (每人每日使用個數) × 0.33 (儲備比例分配)  = 454 (個)

 1000 (臨時收容人數) × 0.95 (未滿3歲者比率) × 6 (每人每日使用片數) × 0.33 (儲備比例分配)  = 99 (片)

 1000 (臨時收容人數) × 0.33 (儲備比例分配)  = 330 (個)

1000 (臨時收容人數) × 0.98 (1歲以上者比率) ÷ 4 (每鍋具可供使用人數) × 0.33 (儲備比例分配)  = 81 (個)

1000 (臨時收容人數) × 0.02 (未滿1歲者比率) × 0.33 (儲備比例分配)  = 7 (個)

 

 

  • 考量供餐的特殊需求:如準備食材時,除一般人外,需考量嬰兒、老人等食材的差異以及準備的比例。以及有宗教信仰者的餐飲需求(如素食、禁豬肉等)。
  • 物資調度與管理:收容所開設後,對於發放給災民的物資應進行管理與盤點,若發現不足或缺乏特殊用品等,應能向物資集散中心提出需求。過去經驗顯示,物資調度較常遭遇資源分配不均、特殊物資無法立即採購(如發電機、救生繩索、特殊奶粉)等問題。此外,易成孤島地區,易接受到空投物資,但其種類容易受限,且空投的物資容易毀壞,事倍功半,此外,空頭地點與收容所可能有段距離,取得較不便利,建議可於平時針對易成孤島地區劃設空投物資地點,收容所則應規劃物資取回人力與工具等,同時,盡量事先準備不適宜空投的重要民生物資於收容所內儲備。
  • 定期查核收容所儲備物資(主要是民生及醫療用品):尤其在汛期前,縣市政府應督促鄉鎮公所確實盤點,倘若有經費不足,致使物資儲備量過少時,應能回報縣市政府協助處理。
  • 簽訂開口合約:縣市政府應能於汛期前確實掌握各鄉鎮公所是否與廠商簽訂開口契約,且合約上是否註明廠商所能提供的品項及數量。鄉鎮公所簽訂開口契約,須注意流標問題,應預估合理的前置作業時間,並且在颱風來臨前的整備階段要求廠商完成物資進駐。除簽訂開口契約外,亦可透過「緊急採購」方式辦理。

 

 

 擬定收容所人力分配與工作項目

縣市政府應於平時掌握各鄉鎮公所開設收容所時之工作人力、收容所聯絡窗口等資料,鄉鎮公所則應依據不同收容量安排適當的工作人力。收容人數為2、30人的小型收容所可精簡工作人員數量,收容人數在100人以上時,除維持收容所運作的工作人員外,另應安排志工、社工等進駐。

針對收容所開設,各縣市政府皆應訂定作業要點、計畫或程序,以規範相關工作,以下即針對收容所開設之主要工作進行說明。另外,各別收容所在工作設定上可能略有差異,各縣市政府及鄉鎮公所應視情況自行訂定相關工作內容。

 

 

災民自主管理

收容所開設期間,人力有限的情況下,建議可考慮部分工作由災民協助分攤。尤其大規模災害時,工作人力易短缺,收容所內的管理工作若能由災民自行協助完成,將有助於降低管理人力並增加團體生活的凝聚力。鄉鎮公所或村里長,可依據過去經驗,並視現場情況,任派災民協助管理工作,尚可依據災民專長分工,如:自行開伙、自組愛心媽媽說故事等。

  

 

 確認民間團體之任務分工

大規模災害發生時,災區現場的志工管理是一項重要的議題,若能事先建立好志工協調平臺,確認志工團體的任務分工,災時志工人力將有助於災民收容管理工作而不會形成一團混亂的場面。不論是個別志工亦或是民間組織都應於災前建立清冊,前者應於災前鼓勵其參與相關課程與教育訓練,確保災時能與其他工作人員合作,相互支援,後者則可以簽訂合作協定的方式,確立各團體與政府人員間的分工模式。

當災害衝擊較小,收容量不高時,人力資源多由社區鄰里組織協助,較少民間組織參與,但當災害衝擊大,收容量大的情況下,由縣市層級開設收容所,則志工人力需求就會較大。縣市政府應於災時掌握各收容所開設的人力配置情況,一旦遇人力不足時,應能提出後備支援人力協助收容所開設。

 

 建立收容所管理者名冊

為能確保收容所開設順利,應由管理者負責啟用收容空間,鄉鎮層級的收容所多數由村里長、村里幹事、鄰長擔任收容所管理者的角色,其應對收容所環境、設備具有一定的了解,並且應握有收容所鑰匙、儲藏室鑰匙、冷氣開關、等設備啟用裝置。

當收容所開設於學校時,若校方無提供場地管理者,也應確保該場地仍然有負責的管理者,可以開門、啟用相關收容設備等。因此,於平時,校方、村里長、鄉鎮公所、縣市政府各方皆應知道收容所管理者名單,連絡電話等資訊,並確保其有相當的權限進行收容所開設。

 

 收容所最慢應於6小時內完成開設

收容所開設工作,主要是評估物資需求(醫療及民生物品為主),並按預估數量整備妥適。針對物資需求的評估,若汛期前有確實進行查核動作則可縮短開設收容所需花費時間,並且配合與廠商簽訂的開口合約,送至收容所儲備,以完成開設。

自莫拉克風災後,多採預防性疏散撤離,收容所開設上,時間較充裕,不具壓力。但若災時撤離的情況下,收容所開設的速度就必須加快,建議最慢應於六小時內完成。

依據屏東縣的經驗,縣市層級開設的收容所,所需的準備時間約需4小時,鄉鎮層級的收容所開設則僅需1小時。

 

03 災民報到


03

災民報到

收容所開設後,首先進行災民登記及災民報到程序,以統計收容人數,以下相關事項應於災民報到時留意:

 掌握特殊需求者名冊:在災民進入收容所前,應先掌握特殊需求名冊。所謂特殊需求者指有特殊需求的人,如洗腎患者、需呼吸器或氧氣製造機等重症者、老人、身心障礙者等。掌握名冊有助於提供特殊需求者相關協助,如空間配置、設備、藥品、照護人力等。

 建立針對特殊需求者的轉送機制:倘若有特殊需求者進行報到時,應適度提供特殊需求,若有不適宜安置於收容所之特殊需求者時,收容所管理者應能協助轉送至適當的收容場所,如:鄰近的社福機構、護理之家、醫院等。因此縣市政府或鄉鎮公所應於平時與社福機構、醫療院所等簽訂合作機制,以於災時可順利協助收容特殊需求者。

 進行e化收容所管理:為提升收容所災民報到的效率,建議可E化報到與管理程序,同時也可減少報到所需管理人力,報到資料也較為精確。

金門縣政府於2014年起,運用最新證件辨識掃瞄器,無須耗費人力填寫資料或檢查證件 ,掃描災民身份證或健保卡等證件,可迅速完成收容民眾身份辨識作業,掃描、辨識完畢,可立即上傳至FTP,進行雲端共享及存檔,於災害現場可使災民快速報到,立即建立收容清冊 ,提昇收容管理效率7。惟戶政資料仍有個資安全隱憂,建議縣市政府如欲進行收容所e化管理,應能提出相應的配套措施。

 


04 災民照顧


04

災民照顧

災民照顧主要是確保收容所能持續運作,讓災民獲得基本需求的保障,而協助災民收容之工作人員之身心狀況亦需被關注。另外,在較為擁擠的收容空間中,如何兼顧隱私也是重要的課題。災民照顧的主要細節包括環境衛生、健康照顧、資訊傳遞、收容管理、生活規劃、發放原則等。

 

 

 

 環境衛生

收容所為群聚地點,容易產生交叉感染,因此,收容所開設期間應能宣導災民維持良好的衛生習慣,避免疾病散播。如遇疾病患者應建立處理的SOP。此外,生活環境上,應安排清掃人力,如災民情況許可,建議可由災民自我管理,輪班打掃,並訂定生活公約,維持環境整潔。

 

 健康照顧


臨短型收容所
較少有醫療需求,當收容所發生無法處理之醫療事件,則需要將人員送至具有良好設備與醫療資源之大型醫院。


中期收容所

  • 主要是針對縣市層級開設之收容所,因規模大,人數多,應規劃醫療團隊進駐。
  • 進行疏散撤離時,最好能提早將特殊需求者(如洗腎病患),送至無災害潛勢的相關適宜地點安置(如醫院或護理之家等),以避免於一般收容中,無法獲得妥善的照顧。
  • 針對災民災後心理調適,收容所可安排心靈照護機制:包含規劃心理師進駐、提供空間讓宗教團體可以舉辦儀式或聚會、提供休閒書報、雜誌閱讀等,增進災民紓解情緒等的活動。
  • 除災民外,另需留意持續參與收容工作的相關人員,其心理狀況,評估其工作壓力,並提供釋放壓力的管道。實務上,大型災害在人力不足時,較難以顧及工作人員的需求,但主管仍應小心注意工作人員的狀況。如:八八風災時,王增勇教授曾於災後協助相關工作人員之心理調適,成效頗豐。因此,建議各地方政府可於平時與心理專家建立合作管道,於災時即可立即提供相關協助。

  

 資訊傳遞

  • 回報收容人數及需求:訂定回報機制有助於應變中心掌握目前收容狀況,提供適時的協助,目前多利用EMIC定期(依規定須於每3、6、9、12時,定期回報收容人數以及物資需求)回報。部分收容所會另行訂定通報頻率,如高雄市中正高工(學校)訂定開設後2小時內提報收容情形,災害續發期間應於每日上午7至8時以電話、傳真或電子郵件向主管通報前一日災民收容情形。
  • 災害情報資訊的提供:收容所另應提供災民相關的災情資訊,讓災民了解災區現況(災民最在意自己的家災後的情況如何)及政府處理情形,以協助災民了解何時可以返家,資訊提供也有助於安定災民情緒及降低災後焦慮等問題。政府的資訊提供通常可利用會議、張貼公告(布告欄)等形式。
  • 親友聯繫機制:災害發生時,相關訊息的掌握相當重要,在臨短收容階段,收容所管理者多為村里長,可透過村里長掌握親友收容資訊。大規模災害時,在收容資訊彙整方面,現中央有EMIC系統,進行各地收容人數及相關資訊彙整,此外,針對災民,消防署也建立1991報平安留言平台。各縣市政府另可針對需求自行開發系統,協助災民尋親報平安,如屏東縣政府建立疏散安置系統,除協助縣府人員進行收容安置作業外,另有民眾查詢作業,供災民查詢親友安全與相關位置資訊。
  • 政府補助申請資訊:災後不論中央或地方政府皆有其針對災民的各項補助措施,收容所管理人員可提供相關資訊,協助災民進行申請。

 

 收容管理

收容所內因居留相當多民眾,應建立生活規範及公約,宣導民眾皆應遵守,以維護日常生活秩序,此外,有關收容所安全問題,可規劃守望相助巡守隊、警察巡邏、警察駐點(適用中期收容)等方式處理。

 

 生活規劃

中期收容階段,可設計適合收容所內進行之活動或課程,如親子課、課後輔導等,幫助災民規劃其生活內容,適度舒緩壓力與穩定其作息,較有利於復原。

 

 建立捐款發放原則

中期安置階段,收容所可能有國人、民間團體、企業等捐款或提供物資,建議收容所應明訂發放原則,避免爭端,同時應盡量維持發放時的公平正義原則。

 

 

 

05 災民返家


05

災民返家

不論是臨短型收容所或是中期收容所,在其階段性任務完成時,皆需要進行災民遣返的動作,同時,提醒地方政府,應於平時針對災民遣返訂定相關注意事項,如是否已與災民取得共識、是否需交通工具的準備、物品清點、若轉移至其他安置地點,是否應進行登記,確保掌握災民動向、獨老與孤兒等特殊需求者是否需由社會局介入處理等,俾利協助災民盡速返家或安置於新住處。

 

 交通工具的準備

一般臨短型收容所,因為位置距離災民原住處較近,交通較不成問題,可由災民自行返回,部分有交通問題的災民,可由村里長安排鄰里志工協助返家。

鄉鎮或縣市層級以上的災民收容所,因人數眾多,且災民可能來自各地方,收容所距離其原住處遠近不一,因此,地方政府則可規劃災民返家之交通工具。此外,可能有部分災民因住屋毀損無法返家,則需確認其是否有其他安置地點,若依照政府重建規劃,由中期收容轉至長期收容時,也可規畫交通工具,協助災民轉移至其他安置處所,如組合屋或永久屋等。

 

 孤兒、孤老安置處理

應留意無依獨老與孤兒於收容所解編後,是否有適當的安置地點,必要時,應由社會局介入處理,協助其長期安置

 

 

06 場地復原


06

場地復原

 

 通知「收容所災民、相關政府部門與其他合作夥伴」收容所即將關閉

收容所關閉需告知其他相關單位及人員,已順利結束收容所階段性任務。

 

 進行災後物資清點

確定物資儲備現況,以及後續歸還、儲備、轉交等處理方式,同時應於原使用之物資儲備系統中,更新物資儲備現況、位置與數量等

 

 檢查硬體設備及設施

清查收容所各項硬體設備及設施(如廁所、電話、電視、滅火器、逃生設備、飲水機等),若有損壞或短缺應向鄉鎮市公所回報並申請維修或採購。

 


07 檢討與記錄


07

檢討與記錄

檢討此次收容所管理及合約廠商履約能力,並保存相關紀錄,以利未來進行改進。

 

 整理災民資料並建檔

整理收容所災民資料、物資整備、人員運用、資訊傳遞、行政程序、善款發放、特殊事故等紀錄並建檔,以便未來其他人員可參考依循。其中,針對災民資料與物資儲備等資料的建檔,尚可供未來縣市政府針對各地方實際收容人數、預估收容人數、收容量、物資儲備量等資料進行校正檢驗等分析,未來即可更精準的推估各地方收容量及物資儲備需求。

 

 召開檢討會議

縣市政府應針對收容所管理情況召開檢討會議,應邀請收容所工作人員進行經驗分享,提出困境與問題,並討論未來改善方式,俾利日後得以修正收容作業程序,增強地方政府收容所管理能力。

 

 保留開口合約廠商履約能力與配合度之相關記錄

針對開口合約廠商,應建立履約時的觀察評估報告,以了解廠商履約能力與配合度,可協助地方政府日後選擇開口合約廠商之參考依據。

 

 


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Q & A

 

 

 


 
 

災民收容是一連串複雜的工作,由內政部消防署所訂定之「各級政府執行因災形成孤島地區疏散撤離及收容安置標準作業流程」提到,災民收容工作包括規劃收容場所及整備民生物資以安置災民。災民收容任務可用四個W說明災民需要的協助以及政府相對應需要提供的服務:

 

 

 

以屏東縣為例,其制訂之「屏東縣因應天然災害避難收容場所設立、運作及管理作業要點1,將災民收容任務分為:
 (1)避難收容處所選定及設立
 (2)避難收容處所位置公告及宣導

 (3)避難收容所整備作業
 (4)收容所開設
 (5)收容所管理等項目

 

 

 

災民收容三階段

在實務工作中,一般將災民收容分為臨短收容、中期收容、長期安置等三階段2,長期收容通常已進入復原重建階段,如:興建永久屋,本專頁僅針對災民收容的臨短收容及中期收容做說明,欲了解長期收容請見住所復原重建。在臨短收容與中期收容兩個階段,各自有其考量的重點,縣市政府應能依據不同階段的收容需求進行減災整備工作。

 

 

 

 

災民收容流程

災民作業流程劃分為七個任務,包括(01)整體規劃;(02)收容所開設;(03)災民報到;(04)災民照顧;(05)災民返家;(06)場地復原;(07)檢討與紀錄,其中,前六項任務依據各縣市政府所訂定之相關作業要點或實施計畫綜整而得,最後第七項「檢討與紀錄」為主要品質管理的重要步驟。詳細說明請看以下分頁介紹及Q&A。

 

 

 

 

 

01 整體規劃


01

整體規劃

整體規劃是為了要讓收容所的開設能夠順利,於事前先進行相關工作的設定,工作人員必須在每年汛期前做好規劃與準備:包括收容所選址、開設、檢查、基本資訊的建立、人員訓練與演練,都是本階段的重點,以下將各別說明:

 

   收容所選址

為了讓收容所能在重要的時刻發揮功能,縣市政府於汛期前,應針對收容所選定進行規劃,選定的過程,需確認收容所未落在政府公告的災害潛勢範圍,針對不同的地區其所可能遭遇的災害別進行相應的收容所選址與規劃,如易淹水地區,針對水災的收容所應選址於相對地勢較高或較不易淹水之處,土石流潛勢區的收容所,應設立於潛勢區外,相對安全的位置等。若收容所已設立在可能受災的範圍時,應提出相對的風險改善與因應計畫,如更換地點、提出風險減輕方案等。此外,縣市政府若能於平時盤點閒置之建物空間,則當收容所不敷使用、受災或遇特殊情況時,尚可做為替補方案。

以高雄市茂林區多納部落為例,高雄市政府即表示,除一般設定之收容所外,另可租用政府所轄農會招待所(鳳山市農會茂林分駐所員工招待中心)做收容,同樣具有距離近的特點,且環境與設備又較佳3

桃園縣政府自2014年開始,已編列收容所建物耐震初評經費,以確保收容所安全性。

 

   收容所規模

面對不同的災害衝擊,收容人數可能會有相當的差距,小規模的災害發生時,收容人數較少,可依據前述選定的收容所由村里長逕行開設,當災害衝擊越大,收容人數越多時,物資及空間等需求就會越來越龐大,村里層級的管理人力也會相對越顯不足,此時,即可將收容所提升至鄉鎮層級或縣市層級,使得管理人力、物力等資源得以獲得補充,才能因應收容需求。

縣市政府可於平時先設定不同等級的收容所開設標準,藉此因應不同大小的收容人數、物資與設備需求。同時,在鄉鎮層級開設時,可協調跨村里的災民收容。在縣市層級開設時可協調跨鄉鎮的災民收容。

屏東縣政府認為縣市層級的收容所,因收容量較高的時候才會視情況開設,因此並未公布縣級收容所位置,以避免民眾混淆,因為民眾可能在災害發生時,誤以為可自行前往縣級收容所避難,反而會落空。

 

新竹市針對可協助進行收容作業的志工團體,將其作分工,例如某些團體負責煮食,某些負責登記等。同時,依據分派的工作進行教育訓練。

 

   收容所檢查

為確保收容所各項硬體環境運作正常,汛期前應進行設備、設施、物資、空間容量、建物環境、特殊用品等項目之檢查,確保收容所於開設後能順利運作。

  • 設備:如消防設備、鐵門、空調、物資、烹調器具等。
  • 設施:如盥洗室、無障礙設施、廚房等。
  • 空間容量:實際可收容人數,當收容人數上升,收容所提升至鄉鎮層級、或縣市層級時,空間規畫更應考量性別、家庭問題及特殊需求者的安置需要,如簡易醫護室、諮商室、禱告室、寵物空間等。
  • 建物環境:如房屋結構、漏水等問題。
  • 特殊用品:針對特殊需求者所提供的器具,如輪椅、女性用品、嬰兒用品等。 

 

 

   資訊建立

為有效掌握與管理收容所,應建立收容所相關資訊。收容所的資訊應包含基本資料,如:

  • 位置、適用之災害類型:平時即應透過資訊建立與公告,確保民眾在災時能知道何種災害應該前往何處避難。目前各縣市的收容所資訊公告位置尚未統一,有些資訊公告於縣市政府社政單位網頁,部分另闢防災專區公告之,建議置放的位置應考量一般民眾的使用習慣,此外,除網路平台外,尚可以多元管道進行資訊建立與宣導。
  • 災害類型適用
  • 管理人姓名
  • 電話
  • 空間大小並計算可能收容量
空間估算方法

FEMA有關收容所面積的規劃,3日以內的臨短收容,每個人的空間配置為2平方公尺,3日以上則為4平方公尺以上。考量需設置其他行政管理設施(如物資管理處、煮食處等),建議:

臨短收容每人室內樓地板面積4平方公尺為原則去計算實際可收容人數。

中期收容每人室內樓地板面積10平方公尺為原則去計算實際可收容人數4

  • 是否有無障礙設施
  • 交通資訊及附近店家資訊:當收容提升至中期安置時,建議可另外提供收容所周邊交通資訊及可就近購買物品之商家資訊等。
目前各縣市的收容所資訊建立配合登錄於衛福部「重大災害民生物資及志工人力整合網絡平台」,各縣市應定時更新收容所相關資訊,以利災時應用。 

 

   教育訓練與演練

縣市政府於平時應能針對收容業務有關之工作人員、民間團體、村里長、、等,安排教育訓練課程,除可讓相關人等複習並熟悉應變作為外,對於新的合作機制、命令或研發工具等,也可藉由教育訓練課程的機會瞭解學習,此外,教育訓練尚能使得相關工作者建立共識與默契,是在整體規劃中不可或缺的工作。除教育訓練外,演練也是不可或缺的項目之一,縣市政府應定期安排演練,藉由情境設定,實際操演收容開設等各流程,確保實際開設時,萬事俱備。一般演練時,皆自收容所開始有災民進入為始,容易忽略收容所本身開設也是需要一段準備時間,尤其過去發生過開設前找不到收容所鑰匙,或是物資尚未到位等問題,影響收容所開設,因此演練時,應能留意這一塊的操作,使收容所開設更為順利完善。

各種演練方式及其演練重點說明如下,縣市可依據各別需求進行選擇5

 

    

 

 

   與民間團體建立關係

縣市政府平時得與民間團體建立良好的關係及合作協議,於災時即可有效調度人力並相互協作,同時,因不同的民間團體所能提供的協助不同,建議於災前應能瞭解不同民間團體所能提供的支援項目為何,幫助災時更快速調度因應。因此,縣市政府於平時應:

  • 建立志工、社區組織、民間團體名冊:平時即可盤點願意提供支援的志工、社區組織與民間團體有哪些,災時才能妥善運用相關人力。
  • 並確認可支援項目:並標記他們各別可以協助的項目為何。
  • 定期召開聯繫會議:保持平時的溝通聯繫,建立窗口及互動默契,災時合作才能更順利,同時應邀請民間團體參與每年縣市政府舉辦之教育訓練與演練,使得民間團體對政府收容操作能有所瞭解。

 

彰化縣政府平時就和各區民間團體談好合作機制,並完整調查民間團體願意協助的部分,並畫分好各自的責任區域,目前願意協助的民間團體已達86個之多。

彰化縣另將收容演習的主角轉換為民間團體為主,而非政府人員,可幫助縣市政府瞭解民間團體的執行成效及提升民間團體在收容工作上的塾練度。

 

台南市成立首支大專院校災害志工隊,訓練內容包含開設收容所的相關內容。

 

   廣推依親

依據國家災害防救科技中心2010年針對莫拉克颱風社會衝擊與復原調查資料顯示,住屋毀損不勘居住者,有59%選擇在外租屋或居住於親友家,其次才是政府設立的收容所,佔30.5%,顯示一般民眾主要傾向的收容方式以租屋或依親為主19,資源較缺乏的居民才由政府協助收容,因此,推廣民眾依親的策略可降低政府收容負荷量及運作成本,同時民眾也部分保有較佳的隱私與生活空間等。

   特殊需求者需特別安置

災害發生時,特殊需求者(洗腎、需呼吸器或氧氣製造機、老人、身心障礙者、重病者等)應優先並提前送至適當的機構安置,如老年人可送至安全的社福機構協助安置,插管或重症者則應直接送至安全的醫療機構安置。為使得災時能順利安置特殊需求者,縣市政府於平時就須盤點並確認特殊需求者所在位置以及不同災別的適當安置處所為何,同時,於平時就須考量運送方式及交通設備是否符合需求,同時應準備妥特殊需求者、家屬與安置地點之間聯絡窗口等事宜,以利追蹤及通報特殊需求者的位置及安全。(特殊需求者如何減災與應變詳見社福平臺)

 

嘉義縣政府和轄內老人、身障、兒少機構等共11個社福機構簽訂「嘉義縣社會局因應天然災害弱勢民眾短期收容」契約,可協助災時特殊需求者的收容安置。

新竹縣政府盤點災害風險較低的社福機構是否有空床位及其所在樓層,未來將規劃特殊需求者經過媒合安置於這些社福機構。

 

 美國政府的規劃準則與特殊需求服務

 

一般來說,特殊需求者在災難發生時,會被安置在相關的醫療或照護機構中,顯少會進入一般收容所安置,但是在美國,他們發現有些特殊需求者,被安置在不符合其需求的機構中,而被迫與家人、朋友甚至照顧者分開,延伸出更多資源浪費或尋人等的其他問題22。因此,美國FEMA(2010)針對特殊需求者所提出之收容所規劃指南(Guidance on Planning for Integration of Functional Needs Support Services in General Population Shelters)中,對於一般收容所收容特殊需求者提出了具體的規劃準則,值得有此需求的縣市政府參考(如下圖)。

 

FEMA FNSS 01 01

  
 

特殊需求者定義

在美國FEMA的規劃準則中,他們所謂的特殊需求者(Functional Needs),指的是身體心理功能上需要額外協助的人,如老人、身心障礙者、幼童、嬰兒、孕婦、特殊病徵者等。

 
 

美國政府針對特殊需求者所提供的協助或服務(Functional Needs Support Services, FNSS),如:

  • 溝通與補助申請等服務:協助特殊需求者登記報到、填寫表格、申請補助、或申請其他特殊服務等。
  • 提供醫療設備(包含硬體或耗材)及個別服務,如盥洗、進食、用藥等。
  • 提供取得醫療物資的管道。
  • 依據特殊需求的特性提供適當的床位、用品與隱私。
  • 收容所環境需符合無障礙空間設置,能讓視/聽障者知所去向、行動不便者通行無阻。
  • 設置冷氣或暖器等設置,以避免像老人或心血管疾病者等暴露在溫差大的環境中。
  • 設置冰箱(儲存特殊需求者所需的藥品、母乳等)
  • 針對行動不便者提供可載運的交通工具(如:可載運輪椅的車輛)。
  • 依據特殊需求者的需要,協助其進行中、長期災後安置。
 

 

 

02 收容所開設


02

收容所開設

收容所的開設需要相當的預先準備工作,於平時就應該針對收容所開設所需要的各項工作進行準備,以利汛期時,收容所的開設可以迅速且順利。相關準備工作說明如下:

 估計不同災害規模的收容人數:估計可能進入收容所的人數,目的是可於平時依據這個數量進行物資的儲備,同時也可幫助管理者預先規劃災民安置分布,以及了解收容所收容量是否充足等,一旦有不足的情況時,也可於平時思考並規劃替代方案。

 依據收容人數計算儲備存糧 (想看更多?另可見關鍵資源物流配送)

  • 有關安全存量的估算,可依據經驗值來做調整,如過去遭遇平地淹水型的物資儲備多以「份數」做規劃,以民生用品為主,餐飲多以便當外送的形式,由鄰近未淹水地區的便當業者遞送至淹水區邊界,再以橡皮艇送達。山區的存糧以「天數」做規劃,山區另須要求儲備其他基本物資,如床墊(睡袋)等。
  • 原住民部落及孤島地區容易因山崩、土石流導致道路中斷,因此安全存量應該至少7日較妥適,而農村及偏遠地區則端視周邊公共設施、交通及水電恢復情況而定,因此至少3日為宜,最後都會或半都會區,交通相對較為便利,物資等補給也較迅速,可以2日為基本安全存量。
  • 詳細計算方式說明如下:

 

安全存量推估及計算

以下針對民生物資方面的存量推估做說明,依歷史災害經驗,擇定可能最大災害規模事件,運用NCDR研發之臺灣颱洪災損評估系統(Taiwan Typhoon Loss Assessment System, TLAS),上傳災害範圍圖層,可依據給定的災害範圍推估可能影響戶數,搭配土地使用型態(如:一般住宅、商家、工業廠區),規劃不同時段之救援熱點(如:日間工業廠區、夜間一般住宅),再依據內政部研訂之「直轄市、縣(市)危險區域(村里、部落)因應天然災害緊急救濟物資儲存作業要點範例6、施邦築、陳素櫻(2008)20、陳素櫻(2014)21中彙整許多文獻針對不同地區特性及民生物資種類所做的儲存天數與數量之設定,代入民生物資安全存量公式(如下式),即可推計出縣市政府因應特定災害時,所需的民生物資安全存量估計。

 

民生物資安全存量 = 每人安全存量天數(地區儲備等級)× 每人每日消耗量 × 預估臨時收容人數 × 人口特性 × 物資儲備比例分配

 

臨時收容人數的計算方式

過去災例之實際收容比例 × 可能影響人數(可利用TLAS進行計算)

 

儲備比例分配

依據要點及文獻,通常分成三種儲備單位,包含家庭或社區、地方政府及流通業者,因此儲備比例分配各為1/3

  

每人安全存量天數

(依據不同地區特性而有別)

山區、易成孤島地區

7

農村、偏遠地區

3

都會、半都會地區

2

  

每人每日消耗量及計算方式5

必要用水

建議飲用水,每人每日3公升、生活用水,每人每日20公升。

  • 飲用水(公升):臨時收容人數 × 3 × 儲備天數 × 儲備比例分配 
  • 生活用水(公升):臨時收容人數 × 20 × 儲備天數

 

糧食

 建議食米每人每日0.4公斤、食鹽每人每日10公克、食油每人每日45公克、嬰兒奶粉每人每日150公克

  • 食鹽(公克):臨時收容人數 × 1歲以上佔總人口比率 × 儲備天數 × 10 × 儲備比例分配
  • 食米(公斤):臨時收容人數 × 1歲以上佔總人口比率(依地區人口結構)× 儲備天數 × 0.4 × 儲備比例分配
  • 食油(公克):臨時收容人數 × 1歲以上佔總人口比率 × 儲備天數 × 45 × 儲備比例分配
  • 嬰兒奶粉(公克):臨時收容人數 × 1歲以下佔總人口比率 × 儲備天數 × 150 × 儲備比例分配
除上述規定外,泡麵、乾糧、罐頭食品、麵粉等需酌量配置,物資供應時程於震災發生後3日內以泡麵、乾糧、罐頭食品為主;3日以上以熟食、便當為主。

藥品

目前只算一般常備用藥,建議各地衛生局掌握慢性病患的特殊藥品需求,思考各地區藥品儲藏數量,結合地理資訊系統,掌握災區老年人或疾病患者人數,進行有效配送。

 

盥洗設備/臨時廁所

 

建議盥洗設施每座可供18人使用、臨時廁所每座可供100150人使用。

  • 盥洗設施(座):臨時收容人數 ÷ 18
  • 臨時廁所(座):臨時收容人數 ÷(100~150),其中為考慮殘障人士及行動不便者,應設置無障礙型流動廁所,若無則改採座式馬桶替代,蹲式與座式便器的比例可採 4:1 5:1 設置。
  • 水肥車(輛):(臨時廁所設置總數×每人每日排泄量 × 臨時廁所每座可供使用人數)÷ 水肥車裝載量。依據過去災害經驗,初期需每日抽取清理,可隨時間適狀況調整抽取頻率,但間隔時間不得超過7天,以免蠅蛆或臭味產生(臨時廁所每座可供100-150人使用,每人每日排泄量約1.5至2公升,一輛3.5噸水肥車可裝載約1.5噸的水肥6)。

 

生活用品

 建議衛生紙每人每日1卷、女性生理用品每人每日5個、紙尿布每人每日6片、鍋子1鍋可供4人使用。

  • 衛生紙(卷):臨時收容人數 × 1 × 儲備比例分配。
  • 女性生理用品(個):臨時收容人數×(10~50歲人口數比例)× 性比例 × 5 × 儲備比例分配。
  • 紙尿布(片):臨時收容人數 × 3歲以下佔總人口比率 × 6 × 儲備比例分配(幼兒用)、成人用適當配之。
  • 睡袋(個):臨時收容人數 × 儲備比例分配。
  • 鍋子(個):臨時收容人數 × 1歲以上佔總人口比率 ÷ 4 × 儲備比例分配。
  • 奶瓶(瓶):臨時收容人數 × 1歲以下佔總人口比率 × 儲備比例分配。

除上述規定外,電池、手電筒、輕便雨衣、蚊香、衣物、毛巾、手提收音機、家用發電設備、柴油、垃圾袋、水桶、肥皂、牙刷、牙膏、蠟燭、打火機、燈泡等需酌量配置。

垃圾 

 建議垃圾量每人每日200公克、垃圾桶每16人共用一桶。

  • 垃圾量(公克):臨時收容人數 × 200
  • 垃圾桶(個):臨時收容人數 ÷ 16 × 儲備比例分配。

 

 

 

都會地區

估計颱洪災害可能的臨時收容人數為 1000

該地區不滿1歲者比率為 2%

3歲以上者比率為 5%

10歲~50歲者比率為 50%

女性人口比率為 55%

依據以上條件設定,地方政府應如何推估安全存量?

試算結果及公式如下:

 

 

飲用水 1,980公升    /   生活用水 40,000公升

3 (每人每日飲用水公升數) × 1000 (臨時收容人數) × 2 (都會地區儲備日數) × 0.33 (儲備比例分配) = 1980 (公升)

20 (每人每日生活用水公升數) × 2 (都會地區儲備日數) × 1000 (臨時收容人數) = 40000 (公升)

食米 259公升  /  食鹽 6,468公克  /  食油 29,106公克  /  嬰兒奶粉 1,980公克

0.4 (每人每日食用公斤數) × 1000 (臨時收容人數) × 0.98 (1歲以上者比率) × 2 (都會地區儲備日數) × 0.33 (儲備比例分配) = 259 (公升)

10 (每人每日食用公克數) × 1000 (臨時收容人數) × 0.98 (1歲以上者比率) × 2 (都會地區儲備日數) × 0.33 (儲備比例分配) = 6468 (公克)

45 (每人每日食用公克數) × 1000 (臨時收容人數) × 0.98 (1歲以上者比率) × 2 (都會地區儲備日數) × 0.33 (儲備比例分配) = 29106 (公克)

150 (每人每日食用公克數) × 1000 (臨時收容人數) × 0.02 (未滿1歲者比率) × 2 (都會地區儲備日數) × 0.33 (儲備比例分配) = 1980 (公克)

  

臨時廁所 10座  /  盥洗設備 56個  /  水肥車每日 2車  

1000 (臨時收容人數) ÷ 100~150 (每座臨廁可供使用人數)  = 10 (座)

1000 (臨時收容人數)  ÷ 18 (每盥洗設備可供使用人數) = 56 (個)

10 (臨廁設置數) × 2 (每人每日排泄公升數) × 100~150 (每座臨廁可供使用人數) ÷ 1.5 (每輛水肥車裝載公噸數)  = 約 2(車)

 

 

 衛生紙 330捲  /  女性生理用品  454個  /  幼兒紙尿布  99片  /  睡袋  330個  /  鍋子  81個  /  奶瓶  7

1000 (臨時收容人數) × 1 (每人每日使用捲數)  × 0.33 (儲備比例分配)  =   330 (捲)

1000 (臨時收容人數) × 0.5 (10~50歲者比率) × 0.55 (女性比率) × 5 (每人每日使用個數) × 0.33 (儲備比例分配)  = 454 (個)

 1000 (臨時收容人數) × 0.95 (未滿3歲者比率) × 6 (每人每日使用片數) × 0.33 (儲備比例分配)  = 99 (片)

 1000 (臨時收容人數) × 0.33 (儲備比例分配)  = 330 (個)

1000 (臨時收容人數) × 0.98 (1歲以上者比率) ÷ 4 (每鍋具可供使用人數) × 0.33 (儲備比例分配)  = 81 (個)

1000 (臨時收容人數) × 0.02 (未滿1歲者比率) × 0.33 (儲備比例分配)  = 7 (個)

 

 

  • 考量供餐的特殊需求:如準備食材時,除一般人外,需考量嬰兒、老人等食材的差異以及準備的比例。以及有宗教信仰者的餐飲需求(如素食、禁豬肉等)。
  • 物資調度與管理:收容所開設後,對於發放給災民的物資應進行管理與盤點,若發現不足或缺乏特殊用品等,應能向物資集散中心提出需求。過去經驗顯示,物資調度較常遭遇資源分配不均、特殊物資無法立即採購(如發電機、救生繩索、特殊奶粉)等問題。此外,易成孤島地區,易接受到空投物資,但其種類容易受限,且空投的物資容易毀壞,事倍功半,此外,空頭地點與收容所可能有段距離,取得較不便利,建議可於平時針對易成孤島地區劃設空投物資地點,收容所則應規劃物資取回人力與工具等,同時,盡量事先準備不適宜空投的重要民生物資於收容所內儲備。
  • 定期查核收容所儲備物資(主要是民生及醫療用品):尤其在汛期前,縣市政府應督促鄉鎮公所確實盤點,倘若有經費不足,致使物資儲備量過少時,應能回報縣市政府協助處理。
  • 簽訂開口合約:縣市政府應能於汛期前確實掌握各鄉鎮公所是否與廠商簽訂開口契約,且合約上是否註明廠商所能提供的品項及數量。鄉鎮公所簽訂開口契約,須注意流標問題,應預估合理的前置作業時間,並且在颱風來臨前的整備階段要求廠商完成物資進駐。除簽訂開口契約外,亦可透過「緊急採購」方式辦理。

 

 

 擬定收容所人力分配與工作項目

縣市政府應於平時掌握各鄉鎮公所開設收容所時之工作人力、收容所聯絡窗口等資料,鄉鎮公所則應依據不同收容量安排適當的工作人力。收容人數為2、30人的小型收容所可精簡工作人員數量,收容人數在100人以上時,除維持收容所運作的工作人員外,另應安排志工、社工等進駐。

針對收容所開設,各縣市政府皆應訂定作業要點、計畫或程序,以規範相關工作,以下即針對收容所開設之主要工作進行說明。另外,各別收容所在工作設定上可能略有差異,各縣市政府及鄉鎮公所應視情況自行訂定相關工作內容。

 

 

災民自主管理

收容所開設期間,人力有限的情況下,建議可考慮部分工作由災民協助分攤。尤其大規模災害時,工作人力易短缺,收容所內的管理工作若能由災民自行協助完成,將有助於降低管理人力並增加團體生活的凝聚力。鄉鎮公所或村里長,可依據過去經驗,並視現場情況,任派災民協助管理工作,尚可依據災民專長分工,如:自行開伙、自組愛心媽媽說故事等。

  

 

 確認民間團體之任務分工

大規模災害發生時,災區現場的志工管理是一項重要的議題,若能事先建立好志工協調平臺,確認志工團體的任務分工,災時志工人力將有助於災民收容管理工作而不會形成一團混亂的場面。不論是個別志工亦或是民間組織都應於災前建立清冊,前者應於災前鼓勵其參與相關課程與教育訓練,確保災時能與其他工作人員合作,相互支援,後者則可以簽訂合作協定的方式,確立各團體與政府人員間的分工模式。

當災害衝擊較小,收容量不高時,人力資源多由社區鄰里組織協助,較少民間組織參與,但當災害衝擊大,收容量大的情況下,由縣市層級開設收容所,則志工人力需求就會較大。縣市政府應於災時掌握各收容所開設的人力配置情況,一旦遇人力不足時,應能提出後備支援人力協助收容所開設。

 

 建立收容所管理者名冊

為能確保收容所開設順利,應由管理者負責啟用收容空間,鄉鎮層級的收容所多數由村里長、村里幹事、鄰長擔任收容所管理者的角色,其應對收容所環境、設備具有一定的了解,並且應握有收容所鑰匙、儲藏室鑰匙、冷氣開關、等設備啟用裝置。

當收容所開設於學校時,若校方無提供場地管理者,也應確保該場地仍然有負責的管理者,可以開門、啟用相關收容設備等。因此,於平時,校方、村里長、鄉鎮公所、縣市政府各方皆應知道收容所管理者名單,連絡電話等資訊,並確保其有相當的權限進行收容所開設。

 

 收容所最慢應於6小時內完成開設

收容所開設工作,主要是評估物資需求(醫療及民生物品為主),並按預估數量整備妥適。針對物資需求的評估,若汛期前有確實進行查核動作則可縮短開設收容所需花費時間,並且配合與廠商簽訂的開口合約,送至收容所儲備,以完成開設。

自莫拉克風災後,多採預防性疏散撤離,收容所開設上,時間較充裕,不具壓力。但若災時撤離的情況下,收容所開設的速度就必須加快,建議最慢應於六小時內完成。

依據屏東縣的經驗,縣市層級開設的收容所,所需的準備時間約需4小時,鄉鎮層級的收容所開設則僅需1小時。

 

03 災民報到


03

災民報到

收容所開設後,首先進行災民登記及災民報到程序,以統計收容人數,以下相關事項應於災民報到時留意:

 掌握特殊需求者名冊:在災民進入收容所前,應先掌握特殊需求名冊。所謂特殊需求者指有特殊需求的人,如洗腎患者、需呼吸器或氧氣製造機等重症者、老人、身心障礙者等。掌握名冊有助於提供特殊需求者相關協助,如空間配置、設備、藥品、照護人力等。

 建立針對特殊需求者的轉送機制:倘若有特殊需求者進行報到時,應適度提供特殊需求,若有不適宜安置於收容所之特殊需求者時,收容所管理者應能協助轉送至適當的收容場所,如:鄰近的社福機構、護理之家、醫院等。因此縣市政府或鄉鎮公所應於平時與社福機構、醫療院所等簽訂合作機制,以於災時可順利協助收容特殊需求者。

 進行e化收容所管理:為提升收容所災民報到的效率,建議可E化報到與管理程序,同時也可減少報到所需管理人力,報到資料也較為精確。

金門縣政府於2014年起,運用最新證件辨識掃瞄器,無須耗費人力填寫資料或檢查證件 ,掃描災民身份證或健保卡等證件,可迅速完成收容民眾身份辨識作業,掃描、辨識完畢,可立即上傳至FTP,進行雲端共享及存檔,於災害現場可使災民快速報到,立即建立收容清冊 ,提昇收容管理效率7。惟戶政資料仍有個資安全隱憂,建議縣市政府如欲進行收容所e化管理,應能提出相應的配套措施。

 


04 災民照顧


04

災民照顧

災民照顧主要是確保收容所能持續運作,讓災民獲得基本需求的保障,而協助災民收容之工作人員之身心狀況亦需被關注。另外,在較為擁擠的收容空間中,如何兼顧隱私也是重要的課題。災民照顧的主要細節包括環境衛生、健康照顧、資訊傳遞、收容管理、生活規劃、發放原則等。

 

 

 

 環境衛生

收容所為群聚地點,容易產生交叉感染,因此,收容所開設期間應能宣導災民維持良好的衛生習慣,避免疾病散播。如遇疾病患者應建立處理的SOP。此外,生活環境上,應安排清掃人力,如災民情況許可,建議可由災民自我管理,輪班打掃,並訂定生活公約,維持環境整潔。

 

 健康照顧


臨短型收容所
較少有醫療需求,當收容所發生無法處理之醫療事件,則需要將人員送至具有良好設備與醫療資源之大型醫院。


中期收容所

  • 主要是針對縣市層級開設之收容所,因規模大,人數多,應規劃醫療團隊進駐。
  • 進行疏散撤離時,最好能提早將特殊需求者(如洗腎病患),送至無災害潛勢的相關適宜地點安置(如醫院或護理之家等),以避免於一般收容中,無法獲得妥善的照顧。
  • 針對災民災後心理調適,收容所可安排心靈照護機制:包含規劃心理師進駐、提供空間讓宗教團體可以舉辦儀式或聚會、提供休閒書報、雜誌閱讀等,增進災民紓解情緒等的活動。
  • 除災民外,另需留意持續參與收容工作的相關人員,其心理狀況,評估其工作壓力,並提供釋放壓力的管道。實務上,大型災害在人力不足時,較難以顧及工作人員的需求,但主管仍應小心注意工作人員的狀況。如:八八風災時,王增勇教授曾於災後協助相關工作人員之心理調適,成效頗豐。因此,建議各地方政府可於平時與心理專家建立合作管道,於災時即可立即提供相關協助。

  

 資訊傳遞

  • 回報收容人數及需求:訂定回報機制有助於應變中心掌握目前收容狀況,提供適時的協助,目前多利用EMIC定期(依規定須於每3、6、9、12時,定期回報收容人數以及物資需求)回報。部分收容所會另行訂定通報頻率,如高雄市中正高工(學校)訂定開設後2小時內提報收容情形,災害續發期間應於每日上午7至8時以電話、傳真或電子郵件向主管通報前一日災民收容情形。
  • 災害情報資訊的提供:收容所另應提供災民相關的災情資訊,讓災民了解災區現況(災民最在意自己的家災後的情況如何)及政府處理情形,以協助災民了解何時可以返家,資訊提供也有助於安定災民情緒及降低災後焦慮等問題。政府的資訊提供通常可利用會議、張貼公告(布告欄)等形式。
  • 親友聯繫機制:災害發生時,相關訊息的掌握相當重要,在臨短收容階段,收容所管理者多為村里長,可透過村里長掌握親友收容資訊。大規模災害時,在收容資訊彙整方面,現中央有EMIC系統,進行各地收容人數及相關資訊彙整,此外,針對災民,消防署也建立1991報平安留言平台。各縣市政府另可針對需求自行開發系統,協助災民尋親報平安,如屏東縣政府建立疏散安置系統,除協助縣府人員進行收容安置作業外,另有民眾查詢作業,供災民查詢親友安全與相關位置資訊。
  • 政府補助申請資訊:災後不論中央或地方政府皆有其針對災民的各項補助措施,收容所管理人員可提供相關資訊,協助災民進行申請。

 

 收容管理

收容所內因居留相當多民眾,應建立生活規範及公約,宣導民眾皆應遵守,以維護日常生活秩序,此外,有關收容所安全問題,可規劃守望相助巡守隊、警察巡邏、警察駐點(適用中期收容)等方式處理。

 

 生活規劃

中期收容階段,可設計適合收容所內進行之活動或課程,如親子課、課後輔導等,幫助災民規劃其生活內容,適度舒緩壓力與穩定其作息,較有利於復原。

 

 建立捐款發放原則

中期安置階段,收容所可能有國人、民間團體、企業等捐款或提供物資,建議收容所應明訂發放原則,避免爭端,同時應盡量維持發放時的公平正義原則。

 

 

 

05 災民返家


05

災民返家

不論是臨短型收容所或是中期收容所,在其階段性任務完成時,皆需要進行災民遣返的動作,同時,提醒地方政府,應於平時針對災民遣返訂定相關注意事項,如是否已與災民取得共識、是否需交通工具的準備、物品清點、若轉移至其他安置地點,是否應進行登記,確保掌握災民動向、獨老與孤兒等特殊需求者是否需由社會局介入處理等,俾利協助災民盡速返家或安置於新住處。

 

 交通工具的準備

一般臨短型收容所,因為位置距離災民原住處較近,交通較不成問題,可由災民自行返回,部分有交通問題的災民,可由村里長安排鄰里志工協助返家。

鄉鎮或縣市層級以上的災民收容所,因人數眾多,且災民可能來自各地方,收容所距離其原住處遠近不一,因此,地方政府則可規劃災民返家之交通工具。此外,可能有部分災民因住屋毀損無法返家,則需確認其是否有其他安置地點,若依照政府重建規劃,由中期收容轉至長期收容時,也可規畫交通工具,協助災民轉移至其他安置處所,如組合屋或永久屋等。

 

 孤兒、孤老安置處理

應留意無依獨老與孤兒於收容所解編後,是否有適當的安置地點,必要時,應由社會局介入處理,協助其長期安置

 

 

06 場地復原


06

場地復原

 

 通知「收容所災民、相關政府部門與其他合作夥伴」收容所即將關閉

收容所關閉需告知其他相關單位及人員,已順利結束收容所階段性任務。

 

 進行災後物資清點

確定物資儲備現況,以及後續歸還、儲備、轉交等處理方式,同時應於原使用之物資儲備系統中,更新物資儲備現況、位置與數量等

 

 檢查硬體設備及設施

清查收容所各項硬體設備及設施(如廁所、電話、電視、滅火器、逃生設備、飲水機等),若有損壞或短缺應向鄉鎮市公所回報並申請維修或採購。

 


07 檢討與記錄


07

檢討與記錄

檢討此次收容所管理及合約廠商履約能力,並保存相關紀錄,以利未來進行改進。

 

 整理災民資料並建檔

整理收容所災民資料、物資整備、人員運用、資訊傳遞、行政程序、善款發放、特殊事故等紀錄並建檔,以便未來其他人員可參考依循。其中,針對災民資料與物資儲備等資料的建檔,尚可供未來縣市政府針對各地方實際收容人數、預估收容人數、收容量、物資儲備量等資料進行校正檢驗等分析,未來即可更精準的推估各地方收容量及物資儲備需求。

 

 召開檢討會議

縣市政府應針對收容所管理情況召開檢討會議,應邀請收容所工作人員進行經驗分享,提出困境與問題,並討論未來改善方式,俾利日後得以修正收容作業程序,增強地方政府收容所管理能力。

 

 保留開口合約廠商履約能力與配合度之相關記錄

針對開口合約廠商,應建立履約時的觀察評估報告,以了解廠商履約能力與配合度,可協助地方政府日後選擇開口合約廠商之參考依據。

 

 


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Q & A

Q:什麼是災民收容能力?

 A:災民收容是地方政府於災害發生時,提供和收容相關之安置空間、基本初期救助、救濟物資、保護隱私與安撫情緒等關服務之能力,通常由地方政府之社會福利單位主導,民間組織支援。

Q:執行災民收容的法令依據為何?

 A:

名稱 條文 內容

災防法

第27條

為實施災害應變措施,各級政府應依權責實施下列事項:

四、受災民眾臨時收容、社會救助及弱勢族群特殊保護措施。

五、受災兒童及少年、學生之應急照顧。

十、民生物資與飲用水之供應及分配。

社會救助法 第25條 人民遭受水、火、風、雹、旱、地震及其他災害,致損害重大,影響生活者,予以災害救助。
第26條

直轄市或縣 (市) 主管機關應視災情需要,依下列方式辦理災害救助:

一、協助搶救及善後處理。

二、提供受災戶膳食口糧。

三、給與傷、亡或失蹤濟助。

四、輔導修建房舍。

五、設立臨時災害收容場所。

六、其他必要之救助。

前項救助方式,得由直轄市、縣 (市) 主管機關依實際需要訂定規定辦理之。

第27條 直轄市、縣 (市) 主管機關於必要時,得洽請民間團體或機構協助辦理災害救助。

 

Q:誰是災民收容任務的執行者?

A:地方政府之社政單位(如:社會局社會救助科) 。

 

 

 相關資源

 

資源太多,不知道怎麼選?

請看相關資源簡介

 

  

 

 

 

災民收容評估項目設計(Checklists)

NCDR針對本任務所設計之評估項目共計44題,依據美國國土安全部設定的目標能力(Target Capabilities List, TCL8設計災民收容任務共分7個部份,題項設計又參考2004至2012年防救災訪評業務報告等9-17。縣市政府可藉由評估結果報告,了解自身的在災民收容任務上的能力,同時針對不足的層面進行強化。又為避免與實務上產生隔閡,編定之初,邀請縣市災害防救相關業務科長針對各評估項目提供實務上的意見,及邀請學者專家提供意見後,修訂完成。

 

 

想評估?

前進縣市能力評估

 

 


 

參考文獻  (內文依編號註記文獻)

  1. 屏東縣因應天然災害避難收容場所設立、運作及管理作業要點(2014年12月3日)。
  2. 許秋玲、廖楷民、李香潔(2014,11月)。地方政府災民收容能力評估項目之建立。2014臺灣災害管理研討會,新北市。
  3. 許秋玲、廖楷民、李香潔(2015)縣市政府災民收容任務與能力評估議題之研議(技術報告NCDR 103-T09)。新北市:國家災害防救科技中心。
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  10. 行政院災害防救委員會、國家災害防救科技中心(2005)。94年度直轄市、縣(市)政府災害防救工作訪評計畫總結報告。新北市:行政院災害防救委員會。
  11. 行政院災害防救委員會、國家災害防救科技中心(2006)。95年度直轄市、縣(市)政府災害防救工作訪評計畫總結報告。新北市:行政院災害防救委員會。
  12. 行政院災害防救委員會、國家災害防救科技中心(2007)。96年度直轄市、縣(市)政府災害防救工作訪評計畫總結報告。新北市:行政院災害防救委員會。
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