復原重建

什麼是復原重建呢?依據聯合國國際減災策略組織(UNISDR的定義:指的是恢復與改善受災害地區的設施、生計和生活條件等,並在恢復的過程中,考量如何降低未來的災害風險。以「建設得更加美好(Build back better)」及「降低災害風險(Disaster Risk Reduction)」的原則,進行災後的復原重建工作24 29

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NCDR參考美國標竿案例28 29,規劃研擬災後復原重建任務共有五大工作右圖5 。這五大工作對於災區的復原重建皆十分重要,除興建住所外,更需要建置完善的關鍵設施水、電、瓦斯、道路等,亦需要維持家戶生計的經濟活動(如就業、產業發展等)及醫療系統與環境衛生的恢復。再者,災後可能造成文化衝擊、社會網絡崩解、自然資源重置等,都是復原重建的重要環節,彼此之間更是相輔相成,才能讓復原重建具整體性。

 

house 住所復原重建

依據上述定義,住所復原重建是五大工作之一,指解決災民居住問題為主的重建事宜,但為使得住所的復原重建可具永久性,其範疇不應僅只是硬體設備的建設、土地或地上物產權的釐清,還包括災民對於新住所、家園的認同感,並能滿足災民的生活需要29

透過歷年颱風應變的經驗累積,可以觀察到我國在颱洪災害的預防減災、整備與應變等業務工作上已漸趨成熟,縣市政府也已有相當的應變能力。然而,當災害發生後,縣市政府並非僅需要處理應變工作,後續更需要面對災區原貌恢復、災民生活恢復、住所重建等的問題。尤其對災民而言,恢復生活的第一步即是有安定的住所,因此,災民住所復原重建常常是災後的關鍵課題,但縣市政府在重建能力上的培養卻一直未受重視。尤其在面對大規模災害的情境下,大量的住所復原重建工作,更是對縣市政府的極大挑戰。因此,若縣市政府能在平時就規劃並建立工作機制、相關權責、資源分配等27模式與方法,即可在災後立即派上用場,不會因為災後受到時間壓力,而倉促進行決策,也可避免決策錯誤的風險,改善住所復原重建的效能,提升縣市防災力。 

house 縣市政府能力培養之11項關鍵要素

一個縣市政府需要具備哪些能力才得以有效執行住所復原重建?依據美國國土安全部國家整備綱領的能力要素、聯邦緊急事務管理總署(FEMA)建構的緊急事務管理功能(Emergency Management Functions,EMF)、國家事件管理系統(NIMS)的要點,以及有關於社區韌性評估之文獻等,最終歸納整理為11項關鍵要素。此外,為使得關鍵要素符合國情,另訪談縣市政府相關業務執行者,修正調整後,11項關鍵要素如下說明:   

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1.法規與組織〕

應有執行住所復原重建的法源依據、有領導力的指揮官、充分合作的團隊組織

縣市政府在執行災後住所復原重建工作時,十分重要的是需要具備相關的法規及強而有力的組織。

在組織方面,災後復原重建的指揮官(如重建委員會主任委員/召集人 或 縣市政府的首長/副首長)對災區復原重建工作的態度與決策力,是影響重建工作好或壞的重要因素。

作默契即佳的團隊(如縣市災害防救辦公室復原調查組 災後特設的重建委員會),可提高復原重建的速度和品質,但默契的培養需靠平時的累積和溝通,因此團隊組織應於平時針對復原重建之計畫編撰、作業程序、情境演練等進行充分的討論。


此外,應針對災後建物損害程度及其安全性,訂定法規,以評斷災民住所是否仍適宜居住,內容包括:房屋毀損標準(全毀、半毀等)、鑑定專家小組、評估項目與標準、評估作業流程(申請、執行評估、後續事項等)。

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2.計畫與規劃〕應擬定住所復原計畫

縣市政府於平時規劃一個好的住所復原重建計畫有其必要性。

根據災害防救法,我國各級政府及各業務主管機關須擬定各類災害防救計畫,其中「地區災害防救計畫」為縣市政府及鄉鎮市根據地方區域特性所擬定。

目前我國政府的復原重建計畫雖已涵蓋各個面向,但其乃針對短期的、基本的復原重建工作,針對中長期住所復原重建卻較少著墨,亦無統一的住所復原重建方案之做法和標準。

莫拉克風災後以「永久屋方案」為主要的住所復原重建方式,但此模式卻未能適用之後的「0610豪雨災害」之受災民眾,因此,也引發了「為何類似的災害損失衝擊,災民卻獲得不同的補償作法」的社會爭議。

 

擬定住所復原重建計畫時應注意

 考量地方民情與特性

影響災民未來「住所及生計」的議題更應該考量其民情,尤其在社經背景、文化價值等層面,進行使用者需求評估,藉此分析各類重建方案的可行性,以確保最終擬定的重建計畫符合災民所需,且能Build back better,建設得更加美好。如:建立戶政清單(人口、人口結構、戶數、保全戶數、房屋空間分布等資訊),可作為災前重建計畫擬定之情境參考,避免重建計劃與現實狀況差異過大,且其統計資料可供災後重建供給需求評估之重要參考。此外,也應建立「既有公有閒置空間」資訊,如營區、校舍、活動中心、其他轄內公有閒置空間之數量及容量等,作為未來安置空間媒合之基礎資訊。

考量永續性

重建計畫應能秉持兼顧環境保護、經濟發展、社會公平、程序正義、降低災害風險為考量,加以規劃,以期建立具永續性的重建社區。

有彈性進行修正

即使平時已擬定了中長期住所復原重建計畫,但因每一次的災害情況皆不同,故縣市政府仍需視災害衝擊大小以及自身能力(財務資源、人力等)進行討論與修正,更甚至,部分受災地區有其特殊性,也應能有彈性選擇因地制宜的做法,因此,住所復原重建計畫需具備可修正的彈性。

3.組織內外協調維運〕應與外部單位建立合作關係

面對大規模的災害衝擊,縣市政府需要相對多的資源進行長期的災後復原重建工作,倘若縣市政府缺乏復原重建資源時,來自外部的支援與協助就成了救命丹。

市政府平時應能建立與外單位間的良好互動(定期首長會議)、協商機制(鄰近縣市之間的區域聯防協定)、甚至是建立正式的合作關係(政府與民間團體之間的開口契約)。

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4. 管理考評〕應針對住所復原重建工作建立追蹤與檢討之機制

災後住所復原重建工作涉及硬體設施的建設(實體住宅、社區公共建設、維生管線設施等),以及軟體設施的恢復(生活機能、家園認同感、社區凝結力等),這些工作需要許多單位及人力執行、長時間的投入方能完成,因此,縣市政府需要建立執行住所復原重建工作之追蹤、監督、評量、檢討、修正的機制(計畫執行管考等),以便確保住所復原重建工作之成效。管考追蹤機制包括:以會議記錄、統計數字或簡報方式記錄各項工作辦理情況、經費達程成率,並於會議中進行追蹤,以確認各項工作之進度。

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5.社會資本〕 應讓災民充分參與住所復原重建之相關決策

住所復原重建的規劃將決定災民未來生活的樣貌,所以,一個令災民滿意的住所復原重建成果,通常都奠基在縣市政府與災民間是否能充分有效的進行溝通。溝通方式建議應具「雙向對等」的原則,也就是說並非僅是單向的資訊傳遞,而是雙向理解並取得共識為目標。

縣市政府應該盡量將資訊公開,並邀請災民參與重建規劃,提供寶貴意見,如:聚落危險性評估方式和結果、是否遷村等,並建立暢通的溝通平台,讓民眾有機會也有條件參與復原重建過程中的相關決策事項。此過程不僅為了降低決策的爭議性,更是為了讓災民了解在地風險、提升災害風險意識、鼓勵民眾共同參與、建立社區認同感、強化社會網絡,促進社區防災力。

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6.資訊整合〕應整合並揭露多元資訊

為避免災害發生後,不正確的資訊誤傳,造成社會混亂,縣市政府需建立良好的資訊整合系統。此系統可協助縣市政府內部進行情資的取得、使用、交換、分析、產製等,以利決策者/指揮官進行決策,另一方面則可以對外提供即時、可信及確實的資訊與訊息,資訊的公開將可有效維持民眾對於政府的信任感。

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7.人力資本〕應規劃人力需求並考量專業能力

災後住所復原重建需要仰賴眾多人力,除了縣市政府中有給職的災害防救人員之外、更需要許多來自民間的各領域專業人員(如:建物安全鑑定人員、建築營造人員、都市規劃人員、社工人員等),甚至是無給職志工的投入,因此,縣市政府必須於平時即開始管理並彈性運用人力資源(如:人員清單編冊、人員工作輪調計畫等)。此外,需針對前述人力,定期進行訓練、演練,以培養並維持其專業能力。

由莫拉克風災災後住所復原重建的經驗可得知,具有復原重建經驗的公務人員十分珍貴,這些人員在處理相關事務較容易上手,工作效率和方法也較佳,因此,縣市政府應針對這些復原重建工作執行經驗,進行紀錄與傳承。

8.材料、能源、物資〕 應掌握重建的實體資源及公平正義的分配原則

縣市政府需要能夠掌握並取得執行住所復原重建所需之實體資源,例如:臨時住宅(例:組合屋)、建築營造所需之機具與重建材料(例:混凝土、建材等)、住所內之生活物資(例:家具、家電)、能源(例:油電)等,此外,更需建立上述材料物資之物流管理機制,包括:供給需求分析、物資取得(市場機制、開口契約、民間捐贈等)、分配、倉儲、供應鏈管理等,尤其需要確保這些實體資源之供給不被廠商壟斷、價格不被炒作飆升。

實體資源之分配更需考量社會公平正義之原則(每個受災民眾或是每戶受災民眾所獲得之實體資源是否一致)。

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9.資金〕 應儲備資金並做良好的財務規劃

除了實體資源之外,對災後住所復原重建同等重要的是龐大的經費需求,這些經費將用於災區住所及家園實體設施之土地及興建成本(私有房舍、公有關鍵設施等),亦有可能用於提供給災民之財務救/補助(租屋補貼、購屋貸款融資等)。

縣市政府需有能力籌措足夠的資金,這些資金來源可能來自政府預算(已編列之預算或準備金/特別預算)、民間資金(捐款)、或是財務風險轉移(例如:基金、保險)等。

平時更應進行良好的財務規劃,妥善規劃災害復重建資金該如何運用於公有及私有之用途。

 

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10.科技〕應有住所復原重建之科學技術

縣市政府在執行災後住所復原重建工作時,須具備相關的科學技術水準,並能廣納新興工程技術,如:防災、耐災建物營造技術、可回收利用材料、透水蓄水鋪面及綠建築工法等。

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11.知識〕應有住所復原重建之相關知識

縣市政府在執行災後住所復原重建時,各業務單位人員應具備相關重建所需知識,其中包含受災地區安全性評估及災害潛勢知識(轄內各地區之淹水、坡地災害、土石流)、中長期安置之供給現況(公有閒置空間可提供安置之數量及區位)、各式救/補助相關法規等。

同時,具備重建業務執行經驗的人員,更應將其經驗轉換為可傳授的知識,使得寶貴經驗不會隨人事變遷而流失,各單位皆能對重建知識進行管理,如:相關調查報告、作業手冊、知識庫等。

 

 

house 住所復原重建的流程

住所復原重建的流程,依據相關文獻(見參用文獻,共可區分為3行動及5工作項目。

1.地區安全性評估

其評估目的在於了解災區的危險程度及安置地區的安全性。包含以下兩個工作項目:

  受災地區損害及安全性評估: 進行原居地的安全性評估(建築損害評估、環境安全評估、遷村評估、災民住所需求評估等)。

  安置基地區位安全性及適宜度評估進行安置基地的安全性評估(環境安全評估、安置基地選址評估、安置供給面分析等)。

2.災民協商諮詢與行政作業辦理

災民協商諮詢與行政作業辦理指的是提供災民必要之協助,如提供便民服務作業窗口、公開透明的住所重建資訊、辦理重建政策協商會議、協助社區自主重建等細部工作。

3.安置方案規劃與執行

安置方案的規劃與執行指的是政府針對災民住屋毀損不勘居住,或其房屋雖未毀損但屋址經政府勘定,落於危險特定地區者,所規劃提供的安置方案。其目的在於根據地區安全性評估結果、災民需求、政府經費及資源、災區的人文結構、社經條件、產業類型等進行綜合評估,再進行安置方案規劃,共可包含兩個工作項目:

  中期安置方案

指的是災後2週至遷入永久性住所之前的階段。中期住所必須是一個可居住、有遮蔽的生活空間,並且是一個安全、健康,兼具隱私和尊嚴的生活環境,直到長期住所完成重建為止。

中期安置方案提供了災民依些緩衝時間,得以去思考如何選擇長期安置方案,縣市政府需把握這段時間充分與民眾進行長期方案的規劃、溝通討論,並整合長期方案所需之資源,這些前期作業將有助於後續長期方案的推動。

常見的中期安置方案包括:

  • 自行租屋者:租金賑助、生活賑助金。
  • 自行購屋者:建購住宅貸款利息補貼、生活賑助金。
  • 由政府協助安置。
  • 興建臨時住宅(組合屋)安置。
  • 運用現有國防部營舍(區)、教育部閒置校舍、其它閒置公有建築物。
  • 中繼避難屋,可供中期安置、平時防災演訓或臨時防災避難。

  長期安家方案

長期安家指遷入永久性住所,是接續中期安置後的方案。長期住所除需符合中期安置所舉之條件外,更重要的是,不因使用權問題而需要再搬遷,讓原有生活、生計和產業能進而復原

常見的長期安置方案包括:

  • 自行租屋者:租金賑助、生活賑助金。
  • 自行購屋者:建購住宅貸款利息補貼、生活賑助金。
  • 優惠承購國宅。
  • 由政府協助安置:興建永久屋。

針對3行動與5工作項目之細節請詳見下面各分頁說明。

 

 

             

 

01 地區安全性評估


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地區安全性評估

地區安全性評估首要工作在於要迅速確實地確認受災地區整體的損害情況,透過專業人員普查方式,調查每一戶房舍的受損程度,評估建物及周邊環境是否安全可居住,是否有再次遭受天然災害的風險,此行動之調查與評估結果將是後續安置方案選擇的重要參考依據。後續針對安置方案所擬定的安置地點亦須進行環境區位的安全性評估,並綜合分析評估該安置地是否適合受災民眾未來生活、生計、文化等面向之復原重建。  

picture4 1 受災地區損害及安全性評估 

又可分三個細項工作,分別是災區範圍劃定、住所受損程度評估、原居住地安全評估。

 

災區範圍劃定

災後初期須先對災區範圍進行劃定是必要的,此工作可使各機關在辦理災後重建工作範圍有所依據,並依法對災區內的居民提供協助,保障災民之權益。

 

怎麼做,步驟如下:

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住所受損程度評估

了解災民原居地住所之受損程度,以評估住所是否仍可居住。並且使得政府可依據其結果提供災民辦理災民生活津貼補助,以及住宅解決方案之決策等工作事宜。此外,住所受損程度的評估尚有以下目的:

  • 確保復原重建期的公共安全在重建工程開始前,確定房屋是否屬,「完全使用」、「部分使用」或「禁止使用」,以確保人員不會因為房屋損壞而造成生命危險。
  • 作為安置規劃之參考利用評估結果去量化復原重建所需經費、時間和資源。
  • 提升工程防災技術不同建築或防護工程技術對於災害的承受能力不同,透過評估的過程,能強化專業技術和技師人才經驗,而未來重建過程也能導入新的技術,以降低災害損失的發生。
  • 發放經濟和社會救助提供家戶衝擊的相關數據作為災後社會救助之參考依據。

 

怎麼做,步驟如下:

 

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原居住地安全性評估

對災民原居住地進行風險辨識,以了解其周遭之地質等自然環境是否仍屬於安全地區,其結果除了做為辦理災害特定區域劃設事宜的參考外,更是評估原居地是否能夠原地重建的重要依據。其中,安全性意指該地區無下列八項災害潛勢,可視為安全無虞之用地:1.依法應予禁止開發或建築地區。2.土石流高潛勢溪流影響範圍。3.生態環境已嚴重破壞退化地區。4.超限利用土地集中地區。5.嚴重崩塌地區。6.嚴重地層下陷地區。7.河川有生態環境退化、危害河防安全或溢淹災害之虞地區。8.其他經評估應予劃定特定區域之地區。

 

怎麼做,步驟如下:

 

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莫拉克颱風原居住地安全評估:莫拉克颱風後,針對遭受侵襲,可能有安全疑慮之地區(村落、部落等)所做的安全評估,以了解災民原居住之地質環境是否仍適宜居住,不適宜居住者,再與居民達成共識後,劃設特定區域,並將居民遷移。

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picture4 2 基地安置及適宜性評估

指研擬中期及長期的安置方案,選擇適合的安置基地。細項工作包括:安置地勘選、安置地安全性評估、安置地適宜性評估、辦理土地取得或變更事宜,分述如下:

 

安置地勘選

依據安全地評估結果,若部分災民原居地經判定為不適合居住時,經與居民達成共識者,政府需進行安置地的勘選,以協助居民搬遷至新的安全地重建家園。

如何選擇合適的安置地?有兩項重要原則:

  • 經由災害風險評估,判定安置基地適宜居住。
  • 尊重災民對住所搬遷的意見,並考量安置基地是否能提供居民未來生活、生計、社區、文化等層面的需求。

上述兩項工作都需要納入不同領域的專家與利害關係人(居民、社區組織、在地團體等)共同協商規劃,以做出安置地最終選址的結果。

勘選作業可於初期先以 GIS 圖資與技術,排除相關法令已劃設或公告之限制發展地區或條件發展地區,並依據勘選原則進行基地勘選。勘選原則如下:

  • 優先選擇公有土地、公營事業未利用土地。
  • 避免限制發展地區、災害潛勢地區(包括地質、坡度、淹水潛勢、土石流等)。
  • 交通及公共設施服務水準。
  • 內政部營建署訂定住宅重建用地區位評估準則。

安置地安全性評估

針對已選之基地,進行整體環境與災害潛勢的安全性評估。評估方法可參考上述原居住地安全性評估。

 

安置地適宜性評估

另也須針對所選基地綜合考量其生活機能性(市場、醫院、學校、鄉鎮公所等)、聯外交通、基礎設施、土地利用、生態環境等條件,並且需納入利害關係人(居民、社區組織、在地團體等)參與討論。

評估安置地適宜性的最重要原則就是尊重受災民眾原有的生活方式,因此縣市政府辦理重建住宅遷建安置用地適宜性評估時,應考量下列事項:

  • 優先選用安全無虞之公有未利用土地。
  • 選用私有地時,應考量用地取得費及拆遷補償費。
  • 評估受災地區之族群、文化、社區組織、宗教、生活、產業、就業、就學及居民遷居意願,以盡量維持原有文化及生活樣態為主要。
  • 所選基地之交通便利性、與原居住地的距離、道路等級、大眾運輸工具轉運站的可及性及交通改善的可行性。
  • 基地面積及可作為公共建設的空間,是否能容納待安置居民人數。
  • 系統及公共設施完備性,如電力、通訊、醫瘵、警所、消防、文教、供水、衛生、排水、金融、郵政、市場、商店、休憩、運動、康樂等。

辦理土地取得或變更事宜

已選基地的土地取得、用地變更等涉及土地管理制度者,應依循既有法規辦理。同時,土地取得及變更關於住所復原重建整體規劃與執行,甚為重要。台灣雖有土地管理制度,但復原重建因牽涉許多群體(災民、基地周圍住民、民間團體、政府等),具有其複雜性,因此在執行取得安置土地上,特別需要注意。倘若已選基地屬私有土地,應依法辦理取得及變更,盡可能降低因土地取得而衍伸對其他個人或群體的不良影響。

 

02 災民協商諮詢與行政作業辦理


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災民協商諮詢與行政作業辦理

災民協商諮詢與行政作業辦理是縣市政府在執行住所復原重建工作時,非常重要的一環。應藉建立暢通的溝通管道,掌握民眾需求,提供便民服務,增進民眾對政府的信任感。由於不同地區的受災民眾對於重建想法不盡相同,若只是一味的由政府單方面主導重建方式,短期內雖能彰顯效率,但卻容易破壞原來地方社會網絡與公民社會發展,對於長期的經濟與生活重建反而不利4。災民協商諮詢與行政作業辦理共有三個細項工作:行政作業流程簡化、建立民眾參與機制、資訊公開方式。分述如下:

 

行政作業流程簡化

災民在災後辦理行政作業過程中,往往會面臨到重要證明文件遺失的問題,甚至衍生出死亡者的產權繼承,失蹤者未能判定死亡而家屬無法領取救助金等問題。因此,根據《風災震災火災爆炸災害災區民眾安置或重建簡化行政程序辦法》,災害後辦理災民安置或重建之行政作業,得採用流程簡化的原則辦理。辦理簡化作業時,首先需檢視相關法規或作業辦法,確認簡化作業的合法性與嚴謹性,避免簡化作業反而造成行政疏失或漏洞,經主管機關審議核定各作業辦法後,即進行公告與發布,讓公務承辦人員與民眾能夠充分得到該資訊。此外,在作業辦理服務上,可設置作業單一窗口與增設服務據點,並以網路E化作業辦理,免去民眾需親自送件或需至不同單位辦理業務之困擾,藉此獲得更整合性的作業服務,也能節省作業傳遞時間。

 

建立民眾參與機制

災民是復原重建中「跨出第一步的啟動者」,許多研究顯示,安置重建方案的擬定或執行過程中,若有充分的民眾參與機制,才能更貼近不同受災程度、受災對象或族群的需要、減少資源浪費,以及安定民心,加速災民心理、生活的復原速度。而建立一套民眾參與決策的管道和機制,需掌握下列原則:

  • 能尊重不同群體的意見。
  • 讓災民團體參與決策過程,鼓勵社區自主擬定安置方案。
  • 安置方案的決定應具有彈性可依據各方意見修改調整。
  • 避免與民眾的資訊不對等。
  • 提供多元管道,如申訴電話或社群網路、意見交流網站等,讓民眾有機會反映對於安置方案的看法。

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資訊公開方式

資訊要能公開且即時,使得利害關係人能夠獲取可靠與準確的資訊,以有效作出反應。因此,政府或主導安置方案的民間團體應能主動公開正確、即時的重建資訊。所謂公開透明,意旨包含資訊的立即查詢、收集、處理、分析與分享。資訊公開透明將有助民眾理解政府政策等,是民眾與政府/民間團體進行安置方案溝通的基本條件。 

 

最常見的資訊公開方式
  social media mail broadcast  
  TVNEWS cell newpaper  

 

 

03 安置方案規劃與執行


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安置方案規劃與執行

安置方案規劃與執行需 根據地區安全性評估結果、安置經費及資源、受災地區的社經條件、文化習俗、產業類型等進行綜合考量加以規劃。通常安置方案會依階段分為中期安置方案及長期安置方案,雖兩者的安置目的與災民需求略有差異,但執行與規劃上,同樣須進行三個細項工作,分述如下:

 

多元的安置方案

基於「以人為本」的原則,安置方案規劃時,需考量災民背景及其需求上的差異性,因此中期或長期安置方案的規劃上,都要盡可能提供多元的安置選擇,如短期安置上,可針對重建情節較複雜,牽涉的群體較廣,較難達成共識者,先規劃有中繼屋後再談永久屋、對於較有經濟能力,無須受政府安置的災民,提供租屋補貼。又如長期安置上,對於有能力自我重建的災民,提供優惠貸款、對於想原地重建的災民,提供自力造屋的相關訊息並可輔導其建造較為耐災的住屋、重建補貼、優惠貸款等,使得各類災民安置需求可獲得滿足。

 

經費及資源取得

重建資源往往有其限度,在安置方案擬定上,應及早確認經費來源、人力、物料資源等,尤其資源可能分散在不同組織間,如政府或各種民間團體,因此災後需有一個完善的資源整合機制去將各方資源進行整併與媒合,並執行期間需配合管理機制,有效掌控資源的分配,避免預算透支或資源分配不均等問題。

 

執行成效管考

安置方案的執行,應設立成效管考的機制來監督,通常是需要有個具有執行決策能力的組織單位或委員會來負責,以莫拉克颱風為例,中央層級的莫拉克重建委員會或縣市層級的災後重建推動委員會,都是重要的執行管考者。除了負責確認該層級安置及重建的執行進度與執行問題,以利方案執行推動上能及時協調與修正外,還有建立的管考機制的任務,來避免貪腐的問題發生。而在執行完成之後,還需有成果評鑑機制,以確認最後的執行成效,是否能真的能協助復原災民的家園、生活和生計。

 

安置方案的規劃與執行流程圖

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Q & A

 

 復原重建

什麼是復原重建呢?依據聯合國國際減災策略組織(UNISDR的定義:指的是恢復與改善受災害地區的設施、生計和生活條件等,並在恢復的過程中,考量如何降低未來的災害風險。以「建設得更加美好(Build back better)」及「降低災害風險(Disaster Risk Reduction)」的原則,進行災後的復原重建工作24 29

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NCDR參考美國標竿案例28 29,規劃研擬災後復原重建任務共有五大工作右圖5 。這五大工作對於災區的復原重建皆十分重要,除興建住所外,更需要建置完善的關鍵設施水、電、瓦斯、道路等,亦需要維持家戶生計的經濟活動(如就業、產業發展等)及醫療系統與環境衛生的恢復。再者,災後可能造成文化衝擊、社會網絡崩解、自然資源重置等,都是復原重建的重要環節,彼此之間更是相輔相成,才能讓復原重建具整體性。

 

house 住所復原重建

依據上述定義,住所復原重建是五大工作之一,指解決災民居住問題為主的重建事宜,但為使得住所的復原重建可具永久性,其範疇不應僅只是硬體設備的建設、土地或地上物產權的釐清,還包括災民對於新住所、家園的認同感,並能滿足災民的生活需要29

透過歷年颱風應變的經驗累積,可以觀察到我國在颱洪災害的預防減災、整備與應變等業務工作上已漸趨成熟,縣市政府也已有相當的應變能力。然而,當災害發生後,縣市政府並非僅需要處理應變工作,後續更需要面對災區原貌恢復、災民生活恢復、住所重建等的問題。尤其對災民而言,恢復生活的第一步即是有安定的住所,因此,災民住所復原重建常常是災後的關鍵課題,但縣市政府在重建能力上的培養卻一直未受重視。尤其在面對大規模災害的情境下,大量的住所復原重建工作,更是對縣市政府的極大挑戰。因此,若縣市政府能在平時就規劃並建立工作機制、相關權責、資源分配等27模式與方法,即可在災後立即派上用場,不會因為災後受到時間壓力,而倉促進行決策,也可避免決策錯誤的風險,改善住所復原重建的效能,提升縣市防災力。 

house 縣市政府能力培養之11項關鍵要素

一個縣市政府需要具備哪些能力才得以有效執行住所復原重建?依據美國國土安全部國家整備綱領的能力要素、聯邦緊急事務管理總署(FEMA)建構的緊急事務管理功能(Emergency Management Functions,EMF)、國家事件管理系統(NIMS)的要點,以及有關於社區韌性評估之文獻等,最終歸納整理為11項關鍵要素。此外,為使得關鍵要素符合國情,另訪談縣市政府相關業務執行者,修正調整後,11項關鍵要素如下說明:   

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1.法規與組織〕

應有執行住所復原重建的法源依據、有領導力的指揮官、充分合作的團隊組織

縣市政府在執行災後住所復原重建工作時,十分重要的是需要具備相關的法規及強而有力的組織。

在組織方面,災後復原重建的指揮官(如重建委員會主任委員/召集人 或 縣市政府的首長/副首長)對災區復原重建工作的態度與決策力,是影響重建工作好或壞的重要因素。

作默契即佳的團隊(如縣市災害防救辦公室復原調查組 災後特設的重建委員會),可提高復原重建的速度和品質,但默契的培養需靠平時的累積和溝通,因此團隊組織應於平時針對復原重建之計畫編撰、作業程序、情境演練等進行充分的討論。


此外,應針對災後建物損害程度及其安全性,訂定法規,以評斷災民住所是否仍適宜居住,內容包括:房屋毀損標準(全毀、半毀等)、鑑定專家小組、評估項目與標準、評估作業流程(申請、執行評估、後續事項等)。

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2.計畫與規劃〕應擬定住所復原計畫

縣市政府於平時規劃一個好的住所復原重建計畫有其必要性。

根據災害防救法,我國各級政府及各業務主管機關須擬定各類災害防救計畫,其中「地區災害防救計畫」為縣市政府及鄉鎮市根據地方區域特性所擬定。

目前我國政府的復原重建計畫雖已涵蓋各個面向,但其乃針對短期的、基本的復原重建工作,針對中長期住所復原重建卻較少著墨,亦無統一的住所復原重建方案之做法和標準。

莫拉克風災後以「永久屋方案」為主要的住所復原重建方式,但此模式卻未能適用之後的「0610豪雨災害」之受災民眾,因此,也引發了「為何類似的災害損失衝擊,災民卻獲得不同的補償作法」的社會爭議。

 

擬定住所復原重建計畫時應注意

 考量地方民情與特性

影響災民未來「住所及生計」的議題更應該考量其民情,尤其在社經背景、文化價值等層面,進行使用者需求評估,藉此分析各類重建方案的可行性,以確保最終擬定的重建計畫符合災民所需,且能Build back better,建設得更加美好。如:建立戶政清單(人口、人口結構、戶數、保全戶數、房屋空間分布等資訊),可作為災前重建計畫擬定之情境參考,避免重建計劃與現實狀況差異過大,且其統計資料可供災後重建供給需求評估之重要參考。此外,也應建立「既有公有閒置空間」資訊,如營區、校舍、活動中心、其他轄內公有閒置空間之數量及容量等,作為未來安置空間媒合之基礎資訊。

考量永續性

重建計畫應能秉持兼顧環境保護、經濟發展、社會公平、程序正義、降低災害風險為考量,加以規劃,以期建立具永續性的重建社區。

有彈性進行修正

即使平時已擬定了中長期住所復原重建計畫,但因每一次的災害情況皆不同,故縣市政府仍需視災害衝擊大小以及自身能力(財務資源、人力等)進行討論與修正,更甚至,部分受災地區有其特殊性,也應能有彈性選擇因地制宜的做法,因此,住所復原重建計畫需具備可修正的彈性。

3.組織內外協調維運〕應與外部單位建立合作關係

面對大規模的災害衝擊,縣市政府需要相對多的資源進行長期的災後復原重建工作,倘若縣市政府缺乏復原重建資源時,來自外部的支援與協助就成了救命丹。

市政府平時應能建立與外單位間的良好互動(定期首長會議)、協商機制(鄰近縣市之間的區域聯防協定)、甚至是建立正式的合作關係(政府與民間團體之間的開口契約)。

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4. 管理考評〕應針對住所復原重建工作建立追蹤與檢討之機制

災後住所復原重建工作涉及硬體設施的建設(實體住宅、社區公共建設、維生管線設施等),以及軟體設施的恢復(生活機能、家園認同感、社區凝結力等),這些工作需要許多單位及人力執行、長時間的投入方能完成,因此,縣市政府需要建立執行住所復原重建工作之追蹤、監督、評量、檢討、修正的機制(計畫執行管考等),以便確保住所復原重建工作之成效。管考追蹤機制包括:以會議記錄、統計數字或簡報方式記錄各項工作辦理情況、經費達程成率,並於會議中進行追蹤,以確認各項工作之進度。

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5.社會資本〕 應讓災民充分參與住所復原重建之相關決策

住所復原重建的規劃將決定災民未來生活的樣貌,所以,一個令災民滿意的住所復原重建成果,通常都奠基在縣市政府與災民間是否能充分有效的進行溝通。溝通方式建議應具「雙向對等」的原則,也就是說並非僅是單向的資訊傳遞,而是雙向理解並取得共識為目標。

縣市政府應該盡量將資訊公開,並邀請災民參與重建規劃,提供寶貴意見,如:聚落危險性評估方式和結果、是否遷村等,並建立暢通的溝通平台,讓民眾有機會也有條件參與復原重建過程中的相關決策事項。此過程不僅為了降低決策的爭議性,更是為了讓災民了解在地風險、提升災害風險意識、鼓勵民眾共同參與、建立社區認同感、強化社會網絡,促進社區防災力。

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6.資訊整合〕應整合並揭露多元資訊

為避免災害發生後,不正確的資訊誤傳,造成社會混亂,縣市政府需建立良好的資訊整合系統。此系統可協助縣市政府內部進行情資的取得、使用、交換、分析、產製等,以利決策者/指揮官進行決策,另一方面則可以對外提供即時、可信及確實的資訊與訊息,資訊的公開將可有效維持民眾對於政府的信任感。

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7.人力資本〕應規劃人力需求並考量專業能力

災後住所復原重建需要仰賴眾多人力,除了縣市政府中有給職的災害防救人員之外、更需要許多來自民間的各領域專業人員(如:建物安全鑑定人員、建築營造人員、都市規劃人員、社工人員等),甚至是無給職志工的投入,因此,縣市政府必須於平時即開始管理並彈性運用人力資源(如:人員清單編冊、人員工作輪調計畫等)。此外,需針對前述人力,定期進行訓練、演練,以培養並維持其專業能力。

由莫拉克風災災後住所復原重建的經驗可得知,具有復原重建經驗的公務人員十分珍貴,這些人員在處理相關事務較容易上手,工作效率和方法也較佳,因此,縣市政府應針對這些復原重建工作執行經驗,進行紀錄與傳承。

8.材料、能源、物資〕 應掌握重建的實體資源及公平正義的分配原則

縣市政府需要能夠掌握並取得執行住所復原重建所需之實體資源,例如:臨時住宅(例:組合屋)、建築營造所需之機具與重建材料(例:混凝土、建材等)、住所內之生活物資(例:家具、家電)、能源(例:油電)等,此外,更需建立上述材料物資之物流管理機制,包括:供給需求分析、物資取得(市場機制、開口契約、民間捐贈等)、分配、倉儲、供應鏈管理等,尤其需要確保這些實體資源之供給不被廠商壟斷、價格不被炒作飆升。

實體資源之分配更需考量社會公平正義之原則(每個受災民眾或是每戶受災民眾所獲得之實體資源是否一致)。

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9.資金〕 應儲備資金並做良好的財務規劃

除了實體資源之外,對災後住所復原重建同等重要的是龐大的經費需求,這些經費將用於災區住所及家園實體設施之土地及興建成本(私有房舍、公有關鍵設施等),亦有可能用於提供給災民之財務救/補助(租屋補貼、購屋貸款融資等)。

縣市政府需有能力籌措足夠的資金,這些資金來源可能來自政府預算(已編列之預算或準備金/特別預算)、民間資金(捐款)、或是財務風險轉移(例如:基金、保險)等。

平時更應進行良好的財務規劃,妥善規劃災害復重建資金該如何運用於公有及私有之用途。

 

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10.科技〕應有住所復原重建之科學技術

縣市政府在執行災後住所復原重建工作時,須具備相關的科學技術水準,並能廣納新興工程技術,如:防災、耐災建物營造技術、可回收利用材料、透水蓄水鋪面及綠建築工法等。

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11.知識〕應有住所復原重建之相關知識

縣市政府在執行災後住所復原重建時,各業務單位人員應具備相關重建所需知識,其中包含受災地區安全性評估及災害潛勢知識(轄內各地區之淹水、坡地災害、土石流)、中長期安置之供給現況(公有閒置空間可提供安置之數量及區位)、各式救/補助相關法規等。

同時,具備重建業務執行經驗的人員,更應將其經驗轉換為可傳授的知識,使得寶貴經驗不會隨人事變遷而流失,各單位皆能對重建知識進行管理,如:相關調查報告、作業手冊、知識庫等。

 

 

house 住所復原重建的流程

住所復原重建的流程,依據相關文獻(見參用文獻,共可區分為3行動及5工作項目。

1.地區安全性評估

其評估目的在於了解災區的危險程度及安置地區的安全性。包含以下兩個工作項目:

  受災地區損害及安全性評估: 進行原居地的安全性評估(建築損害評估、環境安全評估、遷村評估、災民住所需求評估等)。

  安置基地區位安全性及適宜度評估進行安置基地的安全性評估(環境安全評估、安置基地選址評估、安置供給面分析等)。

2.災民協商諮詢與行政作業辦理

災民協商諮詢與行政作業辦理指的是提供災民必要之協助,如提供便民服務作業窗口、公開透明的住所重建資訊、辦理重建政策協商會議、協助社區自主重建等細部工作。

3.安置方案規劃與執行

安置方案的規劃與執行指的是政府針對災民住屋毀損不勘居住,或其房屋雖未毀損但屋址經政府勘定,落於危險特定地區者,所規劃提供的安置方案。其目的在於根據地區安全性評估結果、災民需求、政府經費及資源、災區的人文結構、社經條件、產業類型等進行綜合評估,再進行安置方案規劃,共可包含兩個工作項目:

  中期安置方案

指的是災後2週至遷入永久性住所之前的階段。中期住所必須是一個可居住、有遮蔽的生活空間,並且是一個安全、健康,兼具隱私和尊嚴的生活環境,直到長期住所完成重建為止。

中期安置方案提供了災民依些緩衝時間,得以去思考如何選擇長期安置方案,縣市政府需把握這段時間充分與民眾進行長期方案的規劃、溝通討論,並整合長期方案所需之資源,這些前期作業將有助於後續長期方案的推動。

常見的中期安置方案包括:

  • 自行租屋者:租金賑助、生活賑助金。
  • 自行購屋者:建購住宅貸款利息補貼、生活賑助金。
  • 由政府協助安置。
  • 興建臨時住宅(組合屋)安置。
  • 運用現有國防部營舍(區)、教育部閒置校舍、其它閒置公有建築物。
  • 中繼避難屋,可供中期安置、平時防災演訓或臨時防災避難。

  長期安家方案

長期安家指遷入永久性住所,是接續中期安置後的方案。長期住所除需符合中期安置所舉之條件外,更重要的是,不因使用權問題而需要再搬遷,讓原有生活、生計和產業能進而復原

常見的長期安置方案包括:

  • 自行租屋者:租金賑助、生活賑助金。
  • 自行購屋者:建購住宅貸款利息補貼、生活賑助金。
  • 優惠承購國宅。
  • 由政府協助安置:興建永久屋。

針對3行動與5工作項目之細節請詳見下面各分頁說明。

 

 

             

 

01 地區安全性評估


01

地區安全性評估

地區安全性評估首要工作在於要迅速確實地確認受災地區整體的損害情況,透過專業人員普查方式,調查每一戶房舍的受損程度,評估建物及周邊環境是否安全可居住,是否有再次遭受天然災害的風險,此行動之調查與評估結果將是後續安置方案選擇的重要參考依據。後續針對安置方案所擬定的安置地點亦須進行環境區位的安全性評估,並綜合分析評估該安置地是否適合受災民眾未來生活、生計、文化等面向之復原重建。  

picture4 1 受災地區損害及安全性評估 

又可分三個細項工作,分別是災區範圍劃定、住所受損程度評估、原居住地安全評估。

 

災區範圍劃定

災後初期須先對災區範圍進行劃定是必要的,此工作可使各機關在辦理災後重建工作範圍有所依據,並依法對災區內的居民提供協助,保障災民之權益。

 

怎麼做,步驟如下:

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住所受損程度評估

了解災民原居地住所之受損程度,以評估住所是否仍可居住。並且使得政府可依據其結果提供災民辦理災民生活津貼補助,以及住宅解決方案之決策等工作事宜。此外,住所受損程度的評估尚有以下目的:

  • 確保復原重建期的公共安全在重建工程開始前,確定房屋是否屬,「完全使用」、「部分使用」或「禁止使用」,以確保人員不會因為房屋損壞而造成生命危險。
  • 作為安置規劃之參考利用評估結果去量化復原重建所需經費、時間和資源。
  • 提升工程防災技術不同建築或防護工程技術對於災害的承受能力不同,透過評估的過程,能強化專業技術和技師人才經驗,而未來重建過程也能導入新的技術,以降低災害損失的發生。
  • 發放經濟和社會救助提供家戶衝擊的相關數據作為災後社會救助之參考依據。

 

怎麼做,步驟如下:

 

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原居住地安全性評估

對災民原居住地進行風險辨識,以了解其周遭之地質等自然環境是否仍屬於安全地區,其結果除了做為辦理災害特定區域劃設事宜的參考外,更是評估原居地是否能夠原地重建的重要依據。其中,安全性意指該地區無下列八項災害潛勢,可視為安全無虞之用地:1.依法應予禁止開發或建築地區。2.土石流高潛勢溪流影響範圍。3.生態環境已嚴重破壞退化地區。4.超限利用土地集中地區。5.嚴重崩塌地區。6.嚴重地層下陷地區。7.河川有生態環境退化、危害河防安全或溢淹災害之虞地區。8.其他經評估應予劃定特定區域之地區。

 

怎麼做,步驟如下:

 

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莫拉克颱風原居住地安全評估:莫拉克颱風後,針對遭受侵襲,可能有安全疑慮之地區(村落、部落等)所做的安全評估,以了解災民原居住之地質環境是否仍適宜居住,不適宜居住者,再與居民達成共識後,劃設特定區域,並將居民遷移。

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picture4 2 基地安置及適宜性評估

指研擬中期及長期的安置方案,選擇適合的安置基地。細項工作包括:安置地勘選、安置地安全性評估、安置地適宜性評估、辦理土地取得或變更事宜,分述如下:

 

安置地勘選

依據安全地評估結果,若部分災民原居地經判定為不適合居住時,經與居民達成共識者,政府需進行安置地的勘選,以協助居民搬遷至新的安全地重建家園。

如何選擇合適的安置地?有兩項重要原則:

  • 經由災害風險評估,判定安置基地適宜居住。
  • 尊重災民對住所搬遷的意見,並考量安置基地是否能提供居民未來生活、生計、社區、文化等層面的需求。

上述兩項工作都需要納入不同領域的專家與利害關係人(居民、社區組織、在地團體等)共同協商規劃,以做出安置地最終選址的結果。

勘選作業可於初期先以 GIS 圖資與技術,排除相關法令已劃設或公告之限制發展地區或條件發展地區,並依據勘選原則進行基地勘選。勘選原則如下:

  • 優先選擇公有土地、公營事業未利用土地。
  • 避免限制發展地區、災害潛勢地區(包括地質、坡度、淹水潛勢、土石流等)。
  • 交通及公共設施服務水準。
  • 內政部營建署訂定住宅重建用地區位評估準則。

安置地安全性評估

針對已選之基地,進行整體環境與災害潛勢的安全性評估。評估方法可參考上述原居住地安全性評估。

 

安置地適宜性評估

另也須針對所選基地綜合考量其生活機能性(市場、醫院、學校、鄉鎮公所等)、聯外交通、基礎設施、土地利用、生態環境等條件,並且需納入利害關係人(居民、社區組織、在地團體等)參與討論。

評估安置地適宜性的最重要原則就是尊重受災民眾原有的生活方式,因此縣市政府辦理重建住宅遷建安置用地適宜性評估時,應考量下列事項:

  • 優先選用安全無虞之公有未利用土地。
  • 選用私有地時,應考量用地取得費及拆遷補償費。
  • 評估受災地區之族群、文化、社區組織、宗教、生活、產業、就業、就學及居民遷居意願,以盡量維持原有文化及生活樣態為主要。
  • 所選基地之交通便利性、與原居住地的距離、道路等級、大眾運輸工具轉運站的可及性及交通改善的可行性。
  • 基地面積及可作為公共建設的空間,是否能容納待安置居民人數。
  • 系統及公共設施完備性,如電力、通訊、醫瘵、警所、消防、文教、供水、衛生、排水、金融、郵政、市場、商店、休憩、運動、康樂等。

辦理土地取得或變更事宜

已選基地的土地取得、用地變更等涉及土地管理制度者,應依循既有法規辦理。同時,土地取得及變更關於住所復原重建整體規劃與執行,甚為重要。台灣雖有土地管理制度,但復原重建因牽涉許多群體(災民、基地周圍住民、民間團體、政府等),具有其複雜性,因此在執行取得安置土地上,特別需要注意。倘若已選基地屬私有土地,應依法辦理取得及變更,盡可能降低因土地取得而衍伸對其他個人或群體的不良影響。

 

02 災民協商諮詢與行政作業辦理


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災民協商諮詢與行政作業辦理

災民協商諮詢與行政作業辦理是縣市政府在執行住所復原重建工作時,非常重要的一環。應藉建立暢通的溝通管道,掌握民眾需求,提供便民服務,增進民眾對政府的信任感。由於不同地區的受災民眾對於重建想法不盡相同,若只是一味的由政府單方面主導重建方式,短期內雖能彰顯效率,但卻容易破壞原來地方社會網絡與公民社會發展,對於長期的經濟與生活重建反而不利4。災民協商諮詢與行政作業辦理共有三個細項工作:行政作業流程簡化、建立民眾參與機制、資訊公開方式。分述如下:

 

行政作業流程簡化

災民在災後辦理行政作業過程中,往往會面臨到重要證明文件遺失的問題,甚至衍生出死亡者的產權繼承,失蹤者未能判定死亡而家屬無法領取救助金等問題。因此,根據《風災震災火災爆炸災害災區民眾安置或重建簡化行政程序辦法》,災害後辦理災民安置或重建之行政作業,得採用流程簡化的原則辦理。辦理簡化作業時,首先需檢視相關法規或作業辦法,確認簡化作業的合法性與嚴謹性,避免簡化作業反而造成行政疏失或漏洞,經主管機關審議核定各作業辦法後,即進行公告與發布,讓公務承辦人員與民眾能夠充分得到該資訊。此外,在作業辦理服務上,可設置作業單一窗口與增設服務據點,並以網路E化作業辦理,免去民眾需親自送件或需至不同單位辦理業務之困擾,藉此獲得更整合性的作業服務,也能節省作業傳遞時間。

 

建立民眾參與機制

災民是復原重建中「跨出第一步的啟動者」,許多研究顯示,安置重建方案的擬定或執行過程中,若有充分的民眾參與機制,才能更貼近不同受災程度、受災對象或族群的需要、減少資源浪費,以及安定民心,加速災民心理、生活的復原速度。而建立一套民眾參與決策的管道和機制,需掌握下列原則:

  • 能尊重不同群體的意見。
  • 讓災民團體參與決策過程,鼓勵社區自主擬定安置方案。
  • 安置方案的決定應具有彈性可依據各方意見修改調整。
  • 避免與民眾的資訊不對等。
  • 提供多元管道,如申訴電話或社群網路、意見交流網站等,讓民眾有機會反映對於安置方案的看法。

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資訊公開方式

資訊要能公開且即時,使得利害關係人能夠獲取可靠與準確的資訊,以有效作出反應。因此,政府或主導安置方案的民間團體應能主動公開正確、即時的重建資訊。所謂公開透明,意旨包含資訊的立即查詢、收集、處理、分析與分享。資訊公開透明將有助民眾理解政府政策等,是民眾與政府/民間團體進行安置方案溝通的基本條件。 

 

最常見的資訊公開方式
  social media mail broadcast  
  TVNEWS cell newpaper  

 

 

03 安置方案規劃與執行


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安置方案規劃與執行

安置方案規劃與執行需 根據地區安全性評估結果、安置經費及資源、受災地區的社經條件、文化習俗、產業類型等進行綜合考量加以規劃。通常安置方案會依階段分為中期安置方案及長期安置方案,雖兩者的安置目的與災民需求略有差異,但執行與規劃上,同樣須進行三個細項工作,分述如下:

 

多元的安置方案

基於「以人為本」的原則,安置方案規劃時,需考量災民背景及其需求上的差異性,因此中期或長期安置方案的規劃上,都要盡可能提供多元的安置選擇,如短期安置上,可針對重建情節較複雜,牽涉的群體較廣,較難達成共識者,先規劃有中繼屋後再談永久屋、對於較有經濟能力,無須受政府安置的災民,提供租屋補貼。又如長期安置上,對於有能力自我重建的災民,提供優惠貸款、對於想原地重建的災民,提供自力造屋的相關訊息並可輔導其建造較為耐災的住屋、重建補貼、優惠貸款等,使得各類災民安置需求可獲得滿足。

 

經費及資源取得

重建資源往往有其限度,在安置方案擬定上,應及早確認經費來源、人力、物料資源等,尤其資源可能分散在不同組織間,如政府或各種民間團體,因此災後需有一個完善的資源整合機制去將各方資源進行整併與媒合,並執行期間需配合管理機制,有效掌控資源的分配,避免預算透支或資源分配不均等問題。

 

執行成效管考

安置方案的執行,應設立成效管考的機制來監督,通常是需要有個具有執行決策能力的組織單位或委員會來負責,以莫拉克颱風為例,中央層級的莫拉克重建委員會或縣市層級的災後重建推動委員會,都是重要的執行管考者。除了負責確認該層級安置及重建的執行進度與執行問題,以利方案執行推動上能及時協調與修正外,還有建立的管考機制的任務,來避免貪腐的問題發生。而在執行完成之後,還需有成果評鑑機制,以確認最後的執行成效,是否能真的能協助復原災民的家園、生活和生計。

 

安置方案的規劃與執行流程圖

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Q & A

Q:為何災害復原重建的五大工作僅選擇住所復原重建為主要任務?

A:「房屋/住宅」不僅是一般民眾最重要的財產,更常常被民眾視為安定生活的基礎,對於「有土斯有財」觀念深厚的臺灣社會,「房屋/住宅」亦具有「家庭的根」的文化意涵。因此,住所的損害通常會直接地、強烈地衝擊並改變民眾的生活,甚至影響生計,而災後災民若長期身處在陌生的生活環境和不確定的未來下,會加劇人們對生活的不安和焦慮感,而減損其自主重建的能量。所以,住所復原重建在整體災後復原重建任務上是十分重要的工作,除了實體的房屋/住宅的興建,一個周詳且充分溝通協調的住所復原重建過程,更能安定受災民眾創傷的身心、重新建構災民社會網絡,進而加速個人或社區的產業生計復原。

Q:如何知道自己所處的組織是否具備住所復原重建的執行能力?

A:前進縣市能力評估,進行組織自我評估,了解你的組織現況,並可協助你改善住所復原重建的問題。縣市能力評估的目的即在幫助縣市政府了解其現有能力及需求能力為何,藉此便可使縣市發展其所需要的能力,達成能力培養(capability Building)的目的。除住所復原重建外,尚有災害風險管理、災害應變情資傳遞、疏散避難、收容、關鍵資源物流配送等災害管理任務的縣市能力評估。

Q:災後復原重建工作中各利害關係人的角色與任務為何?

A:災害發生後的復原重建工作往往需要大量人力於短期至長期的投入,這些源自政府、民間組織,或是一般民眾等不同單位的人力是否能有效發揮效益,對於相關復原重建工作的成功與否是極為關鍵的,因此,釐清各類利害關係人的角色與任務將有助於了解這些人力資源的能力與效益。根據Jha等人(2012)的文獻,以及國內的災後復原重建經驗,可將利害關係人分為三類,其角色與任務分述如下:

  • 受災民眾/受災社區組織

災民是災害發生後第一個反應者,是災時緊急應變、自救互救的第一線成員,可謂「跨出第一步的啟動者」的角色。災民災後需要開始自我復原,尤其痛失親人的災民,還要面臨更艱難的心理調適過程,此外,還要設法讓居家恢復正常,收拾處理遭受洪水、土石流等破壞的家具物品,並且要想辦法搞懂政府各式災害救補助方案並提出申請。特定災區災民數量眾多,且個別需求差異性大時,可能會重組受災重建組織,或其原社會網絡組織較健全者,可整合受災民眾的意見及其需求,以凝聚共識。

  • 政府(縣市政府/中央政府)

因政府有責任保護國民之人身與財產安全,故政府理應盡力管理災害所帶來的衝擊,但是,這不表示政府應當做「所有的工作」,面對災後復原重建龐大繁瑣的工作時,政府最大的任務在於考量真實情況與可行性,設定政策方向與目標、訂定策略與計畫、確認各層級業務單位工作之執行,並適時地進行協調溝通。因此,此「領導、協調者」的角色對於災後復原重建任務之執行至關重要。

  • 民間組織(非政府組織/公民社會組織/企業團體)

相較於政府而言,民間組織(非政府組織/慈善團體/企業團體)在制度規範上的靈活度與彈性較大,其動員能力和社會號召力也較強,因此,往往能於災後復原重建的過程,提供立即性的專業技術協助,以及物資、財務等資源的援助,這些來自民間的協助不僅常常補齊政府所不能之事,更常常使得災後復原重建的效率加快。因此,此「加速復原重建工作之催化劑」的角色,在復原重建任務中是受災民眾與政府最具彈性與機動性的重要夥伴。然而,各民間組織能夠投入復原重建工作的能量不同,因此,政府應思考如何整合各方資源,妥善配置資源,訂定作業標準以避免各民間組織在復原重建工作執行做法的差異,造成資源發放不公平的爭議。

 

 

 

 

住所復原重建評估項目設計(Checklists)

NCDR針對本任務所設計之評估項目共計19題,雖住所復原重建是「災後」才會啟動執行的任務,但縣市政府於「平時」是否已具備相關執行任務之能力才是關鍵。

評估共分四大部分,縣市政府可藉由評估結果報告,了解縣市住所復原重建能力,同時針對較弱的層面進行強化。

此評估項目的擬定,參考李香潔等人5、行政院重建會3、Jha等人24的文獻,並訪談縣市政府實務工作者之經驗,彙整編訂而成。 為避免與實務上產生隔閡,編訂之初,另再邀請縣市災害防救業務人員針對各評估項目提供意見後修訂完成。

 

 

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想評估?

前進縣市能力評估

 

 

 

 

參考文獻(內文僅依編號註記文獻)

  1. 尤子彥(2014)。神戶─從災難之城變最適宜人居之都。商業週刊,1396,90-99。
  2. 王增勇(2012)。災難救援社會服務模式的建立: 八八風災後原住民返家與部落重建的歷程探究-八八風災原住民部落在地組織工作者的歷程(Ⅱ)(國科會計畫成果報告,NSC 99-2420-H-004-032-MY2)。台北市,國立政治大學社會工作研究所。
  3. 行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會(2013)。莫拉克颱風災後重建作業程序參考手冊。高雄市:行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會。
  4. 李宗義、林宗弘(2013)。社會韌性與災後重建:汶川地震中的國家與地方社會。東亞研究,44(2),1-38。
  5. 李香潔、郭士筠、楊惠萱、莊明仁(2013)。地區防災能力評估架構與資料建立原則。102消防與災害防救學術研討會,桃園縣。
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