疏散撤離

指民眾自主或政府透過勸導、強制等手段，將災害發生影響範圍內的民眾遷移至安全或相對安全的環境或避難場所。2009年莫拉克颱風後，為避免錯失疏散撤離時機，並且強化應變作為，降低災害可能造成的損失與傷亡，會針對預警地區進行「預防性」疏散撤離。至今，預防性疏散撤離確實也使得歷次災害所導致之傷亡大幅減少，如：2010年凡那比颱風，屏東縣來義鄉來義村發生土石流，由於該村已先執行預防性疏散撤離，原居該地的50戶180人得以免於傷亡。1 一般而言，進行疏散撤離時，會依據各地區特性設定鄰近的避難場所，供民眾撤離後安置，但倘若研判災害規模過大時，應選擇撤離至相對較遠的區域之外，避免人員傷亡。

 

縣市政府扮演的角色

中央政府、縣市政府、鄉（鎮、市）公所與村里在疏散撤離中有不同的角色，在「土石流防災疏散避難作業規定」中2，縣（市）政府依分工表，主要辦理事項包括：

  • 疏散路線與避難處所選定。
  • 督導鄉（鎮、市、區）公所研擬土石流防災疏散避難計畫。
  • 防救災資源建檔。
  • 現地觀測與災害分析。
  • 土石流警戒預報。
  • 土石流警戒預報傳遞。
  • 劃定警戒區域。
  • 民眾疏散避難與收容。
  • 疏散避難執行狀況回報。
  • 土石流警戒預報及警戒區域之解除。
  • 統籌負責撤離之交通工具等。

而其協辦工作包括：

  • 避難處所整備。
  • 建立保全住戶名冊。
  • 疏散避難人員編組等。

而在「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」中則提到，縣市政府依權責分工，主要的任務包括：

  • 提供直轄市、縣市管河川水位警戒資訊或由專人現地巡查監視提供水位資訊。
  • 依據「直轄市、縣(市)水災危險潛勢地區保全計畫」3劃定之水災危險潛勢地區，擬訂疏散撤離地點、規劃疏散撤離所需交通、物資動員作業方式。
  • 依據中央氣象局颱風警報及豪雨特報、雨量資訊、中央管河川水位警戒資訊、水庫洩洪警報資訊、淹水警戒資訊及直轄市、縣市管河川水位警戒資訊、現地淹水或水位狀況，研判疏散撤離時機。
  • 颱風豪雨期間，督導鄉（鎮、市、區）公所指派村(里)長、鄰長、防汛隊員或專人察查現地降雨情況、積淹水狀況及附近河川排水水位監視，及時通報直轄市、縣（市）政府因應。
  • 將疏散撤離命令傳送至鄉(鎮、市、區)公所首長或代理人、轄區警察局，以轉知村(里)長、村里幹事、分駐所、派出所
  • 協助鄉(鎮、市、區)公所執行疏散撤離作業等。

疏散撤離的流程

縣市政府進行疏散撤離任務時，依程序可分為五個流程：包括01整體規劃、02疏散撤離啟動、03災民集結、04撤離命令執行、05檢討與紀錄。各流程詳細說明請看以下分頁介紹。其他細節可參考Q&A。

 

 

 



01 整體規劃

01

 整體規劃

 

疏散撤離之整體工作規劃，應依現行法規制定作業規範，並且依據過去經驗，針對相關細節進行修正，使得縣市政府在疏散避難的執行上更具效率。整體規劃中，另應強調如何對民眾進行宣傳、對相關人員進行教育訓練，並且定期安排演練，使得災民與工作人員皆能孰悉疏散撤離作業。

 
  • 預估撤離人數

縣市政府也可依據歷年疏散撤離統計資料與經驗，推估可能的撤離人數。此外，另有「內政部消防署災害專區」，提供歷年曾發佈警報颱風之災害應變處置報告，其中一部分整理了撤離與收容情形，提供每次颱風撤離與收容人數之資料，可作為地方政府預估撤離人數之參考。亦可透過「災害情資網」查詢2011-2014年颱洪各鄉鎮疏散撤離人數，依歷史資料的最大值做為可能撤離人數的上限來預備所需撤離資源。

  • 在民眾教育宣導方面

一般民眾對於災害風險接容易有樂觀偏誤，認為災害不會發生在自己身上或認為不會這麼倒楣等，此類相對缺乏災害風險認知的情況，居民進行撤離的意願就會降低。因此，疏散撤離工作要能順利推展，平時對民眾的風險教育相當重要。提升一般民眾的風險認知可藉由：

  • 電視、廣播及報紙的利用。
  • 宣傳單及廣播車輛的利用。
  • 電影、幻燈片、錄影帶等的普及。
  • 製作易懂有助於地區災民逃生避難手冊、防災地圖年曆及疏散避難相關圖說給予民眾，內容應包含避難救災道路、動線、緊急安置所、醫療院所等位置及動線之規劃。
  • 研討會、演講會的開辦及訓練的實施等，尤其應對高齡者、身心障礙者、嬰幼兒及外國人等災害避難弱勢族群，規劃實施防災教育訓練。縣市政府主要負責大型宣傳活動的辦理與提供經費。
  • 在教育訓練與演練方面

每年應針對執行疏散撤離的人員進行教育訓練，由縣（市）政府負責課程安排，課程的內容除說明疏散撤離之工作事項外，也需包括通報機制。演練的部分包含兵棋推演與實兵演練，可透過演練的過程實際檢核防災地圖與作業流程之適用性。

例

 

2010年至2014年期間，屏東縣林邊鄉每年4月開始辦理兵棋推演或實兵演練，據此檢討林邊鄉的防救災作業流程，再印製「林邊鄉公所 __ 年防災應變作業程序」，於汛期前發送完畢，供防災相關單位與村長與鄰長使用。一般演練由鄉（鎮、市）公所主導，縣（市）政府協助與督導，每年至少要辦理一次。

 
  • 掌握應優先撤離的名冊

如位於土石流潛勢溪流、淹水潛勢（尤其是未達防洪標準地區）、危險聚落等地區之保全對象、機構（醫院、護理之家、長期照護機構、療養院、寄宿學校等），以及人潮聚集的場所（森林遊樂區、農產集散地或大型活動等），以利疏散撤離警戒命令之通知。尤其針對自立避難有困難之特殊需求者，如老人、行動不便者等，應依據其特殊需求規劃相對應之避難對策，例如針對獨居老人，應考量其行動能力、資訊接收能力、交通工具需求、可能的安置地點等。縣市政府應能確實推動優先撤離名冊的執行，以督促地方政府針對高潛勢地區居民及特殊需求者能有較好的應變能力。

  • 人力與分工

在疏散撤離運作上，除各鄉（鎮、市）公所、消防分隊及警察局人員均需共同執行緊急避難疏散工作外，若評估工作人力可能不足，則需向縣市政府反應，請縣市政府提供人力（由其他鄉鎮市調派人力支援），因此平時縣市政府就應先做好跨鄉鎮市之支援計畫。另外，縣市政府亦應負責與其他政府單位協調的角色，提升疏散撤離的品質，例如：協調將疏散撤離規定納入林班地的承租契約，提高承租人之撤離意願。若鄉鎮市公所協助疏散撤離之工作人員居住於外地，則應提早確認值勤班表，避免因天候問題無法即使抵達工作崗位。

  • 疏散撤離標準

地方政府應依據當地條件及經驗，研定當地颱洪事件之預防性疏散撤離標準，亦可參考「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」或「土石流防災疏散避難作業規定」所訂定之標準。若無足夠能力判斷，縣市政府應提供專業人員協助，此外，縣市政府應於應變中心開設後，確實將中央災害應變中心提供之風雨預報資料，傳遞給鄉鎮市公所，做為疏散撤離命令執行之參考。

 

02 疏散撤離啟動

02

 疏散撤離啟動
  • 在啟動撤離前應先預估撤離所需的時間

 

 

陳亮全、吳杰穎（2007）依據問卷結果統計，災時南投縣水里鄉居民在實際行為上認為「決定撤離之準備時間」約為2.62 小時；新竹縣尖石鄉居民則約為3.83 小時4。此外，在完成疏散準備，並離開所居之處的前提之下，水里鄉約有16％的民眾可於1 小時內完成上述疏散準備工作，而在3 小時之內，則累計約有85%的民眾；尖石鄉則僅約有4%的民眾可於1 小時內完成上述疏散準備工作，而在3 小時之內，則累計至31%的民眾。又依據高雄市甲仙區公所過去撤離經驗，啟動撤離約需2個小時的準備時間，各縣市差距不大，撤離所需時間約在2-4小時之間，但個縣市政府仍應依據各地區特性，考量撤離所需時間，進行警報發布，尤其執行預防性疏散撤離時，時間點也應加以考量，儘量於白天進行，避免夜間撤離的不便與可能衍生的危險。

 

  • 多元管道發布撤離命令

發布疏散撤離命令可採多元管道，確保所有位於需撤離地區之民眾都能獲得進行疏散撤離的訊息，其管道包括：

  • 行動電話
  • 一般市話
  • 村里廣播系統
  • 電視台
  • 廣播電台
  • 簡訊
  • 網路
  • 傳真
  • 無線電
  • 消防廣播車
  • 警察廣播車
  • 民政廣播車

這個部分主要是鄉鎮公所負責，縣市政府亦應提供資源進行協助。另外，縣市政府應掌握外籍人口之分布，協助鄉鎮市公所建立多國語言之疏散訊息。

例

花蓮縣政府利用垃圾車與垃圾車路線作為災時廣播之規劃，可提供其他地區（尤其是偏遠村落）做為參考。

例
台南市新市區採用「無線電廣播手機」進行疏散撤離通知
  台南市新市區長結合各區既有政令（有線）廣播站，透過無線電廣播手機進行區域廣播，不受廣播地點限制，解決廣播人員需在現地與廣播系統所在地，兩邊跑的問題，同時，也可避免交通受阻無法返回廣播系統所在地的困擾。無線電廣播手機有利於緊急時，民眾可依此接收疏散撤離通知或其他重要的災害訊息，且平時此系統亦可用於政令宣導或日常訊息通知（如垃圾車今日停收垃圾）。
 
這個系統的優點有二：
  1. 可不受廣播系統放置地點限制，於兩公里內範圍均可透過無線電傳輸進行區域廣播。
  2. 平時亦可使用，較能熟悉設備操作，若僅用於災時，可能會在災時因不熟悉操作而延誤訊息傳遞的問題。
 
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  • 疏散撤離標準

鄉鎮市公所應依據當地條件及經驗，研定當地颱洪事件之預防性疏散撤離標準，亦可參考「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」或「土石流防災疏散避難作業規定」所訂定之標準。若無足夠能力判斷，縣市政府應提供專業人員協助，此外，縣市政府應於應變中心開設後，確實將中央災害應變中心提供之風雨預報資料，傳遞給鄉鎮市公所，做為疏散撤離命令執行之參考。

  • 強制撤離

執行疏散撤離時若遇不願撤離之民眾，縣市政府可依災防法第24條，採取強制撤離，縣市政府應訂定強制撤離得相關施行細則，並確認相關工作執行單位，例如臺北市政府即訂定「天然災害緊急疏散及收容安置計畫」，其中第七條第五項就提到：「對於違反本公告之行為人，先由現場執行警戒之警察人員先予嚴詞勸導；有不遵行者開具勸導書；如仍勸導無效時，則逕行舉發......」，訂定施行細則可讓第一線人員依法行政，減少他們執行上的困擾。

 

03 災民集結

03

 災民集結

應確實掌握特殊需求者、保全戶等的位置，以進行災民集結，並留意撤離過程中，需要特別協助的民眾。此外，災民集結過程中，地方政府可依據需求提供交通工具。

 

  • 交通工具
  • 鄉鎮市公所可訂定開口合約以支應相關器材、物資之運輸，遇有緊急需求或發現鄉鎮公所能量不足時，可請求交通運輸機關或中央災害應變中心或鄰近縣市政府協助，包括：陸、海、空交通設施之緊急運送，並得徵調民間機具及設備。
  • 各鄉鎮市應變中心應優先備妥救護車、巴士等交通工具以協助弱勢族群、行動不便者至避難處所。必要時可向縣市衛生局、社會處、消防局及國軍預駐兵力支援協助，另由縣市衛生局統籌各單位支援疏散撤離慢性疾病、重症病患及行動不便者之車輛調度。建議地方政府於平時可預先安排好撤離人員與車輛分配表等細節，以確保撤離時交通工具充足。

例1

高雄市甲仙區公所防災應變作業手冊中，已列出保全戶數、保全人數、實際居住人數、協助撤離車輛、執行撤離人員，以及協助撤離人員等清單5，以確保撤離時有足夠的交通工具可使用。

例2

高雄市某區長則表示：「山區的撤離通常由村長或村里幹事分批帶路進行撤離。撤離交通工具則包含：國軍的悍馬車、消防局的救護車，以及救難大隊的小卡車等。」

例3

屏東縣某鄉長表示：「淹水型的撤離採用橡膠艇很危險，膠筏較安全但機動性不夠，最佳的撤離工具是軍方的非履帶式水陸兩用車，通常去程補給，回程可載人。」


  • 優先協助之對象

撤離時所謂優先協助之對象，可能包含特殊需求者（年長者、行動不便者、洗腎患者等重症、沒有交通工具、外國人、孩童等）、機構內的災民（照護之家、醫院、療養院、寄宿學校），以及無家可歸的災民等。

  • 針對年長者：在大規模撤離中，絕大多數的特殊需求者是年長者，根據Katrina颶風災後報告，在紐奧良有1,400人死亡，其中有85%的罹難者年紀超過50歲，60%罹難者年紀超過65歲，有超過50%的罹難者年紀超過75歲。若年長者可與家人、可信任的朋友或鄰居共乘，可以增加年長者的撤離意願6。
  • 針對孩童：在防災教育訓練不足的情況下，災害發生時，孩童的行動力不足、判斷能力較弱的狀況下，可能更為其帶來撤離風險，地方政府應提出配套措施6。
  • 針對外國人：語言上的隔閡有礙訊息的傳達，因此，外國人可能對災害情勢與預警訊息較無感，地方政府應提出配套措施6。

政府針對優先協助之對象，另可提供的協助就包括有6：

  • 行動輔助
  • 運輸協助
  • 語言翻譯

 

 

04 執行撤離命令

04

 執行撤離命令

依據地方政府所發布的撤離命令，開始撤離民眾，撤離之執行應注意：

  • 需確認住宅、機構與各場所內民眾皆已完成撤離。
  • 民眾不願撤離的原因之一常是擔心財產安全，因此為增加民眾撤離的意願，地方政府可思考規劃地區治安維護機制，如利用地區既有人力維持撤離區之治安環境等。

例

高雄市六龜區曾有宵小進入已撤離的住宅區偷拆熱水器變賣，災區的維安管制良否往往是影響民眾撤離意願的主因。
  • 依地區災害特性規劃疏散撤離路線，平時可參考「天然災害潛勢地圖」網站，該系統係載明各類颱洪災害潛勢範圍，應變時，則可參考「NCDR災害情資網」，該系統涵蓋本日情資（即時）、雨量站、河川水位站、CCTV等資訊，可作為及時調整撤離路線之參考。此外，社區居民可共同討論規劃撤離路線，並向社區群體宣導演練，撤離時才按部就班不慌亂。
  • 規劃之撤離路線（含備援路線），其所經過之橋樑及隧道，應評估於颱風或豪雨期間之安全性。
  • 該地區若僅有一條聯外道路（撤離路線）應提早撤離。撤離路線劃設完成後，應設置告示牌，並確實執行道路交通管理，以防違規停車或佔用道路之狀況產生，影響避難救災路徑通暢。

例

1995年美國的Michelle颶風期間，有一輛油罐車在高速公路上翻覆，使得撤離工作受到嚴重阻礙6。因此，撤離時應注意疏散滯留受災區域及救災運輸路線之人車，排除疏散幹道障礙，以免救災車輛受阻。重大災害發生後，應設定人車疏散指示牌於各重要路口，以便有效疏導管制人車。
  • 撤離時應確保交通運輸燃料之供應無虞，其做法如：
  • 與轄內油品供應業者訂定支援協定，或向中央災害應變中心請求協助。
  • 分區劃設運輸機具燃料儲備地點，並確保其安全性。

撤離後啟動收容所之操作內容可參考「災民收容」

 

 

05 檢討與記錄

05

 檢討與記錄

針對每次實際疏散撤離或演練之物資整備、人員運用、資訊傳遞、行政程序等面向，邀集相關工作人員進行經驗分享或檢討，並做成紀錄，以利日後疏散撤離作業調整，例如決定撤離的時機、決定撤離的標準作業程序等，以作為設計撤離警戒值（時機）之參考。

 

 

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Q & A

 

 

  

疏散撤離

指民眾自主或政府透過勸導、強制等手段，將災害發生影響範圍內的民眾遷移至安全或相對安全的環境或避難場所。2009年莫拉克颱風後，為避免錯失疏散撤離時機，並且強化應變作為，降低災害可能造成的損失與傷亡，會針對預警地區進行「預防性」疏散撤離。至今，預防性疏散撤離確實也使得歷次災害所導致之傷亡大幅減少，如：2010年凡那比颱風，屏東縣來義鄉來義村發生土石流，由於該村已先執行預防性疏散撤離，原居該地的50戶180人得以免於傷亡。1 一般而言，進行疏散撤離時，會依據各地區特性設定鄰近的避難場所，供民眾撤離後安置，但倘若研判災害規模過大時，應選擇撤離至相對較遠的區域之外，避免人員傷亡。

 

縣市政府扮演的角色

中央政府、縣市政府、鄉（鎮、市）公所與村里在疏散撤離中有不同的角色，在「土石流防災疏散避難作業規定」中2，縣（市）政府依分工表，主要辦理事項包括：

  • 疏散路線與避難處所選定。
  • 督導鄉（鎮、市、區）公所研擬土石流防災疏散避難計畫。
  • 防救災資源建檔。
  • 現地觀測與災害分析。
  • 土石流警戒預報。
  • 土石流警戒預報傳遞。
  • 劃定警戒區域。
  • 民眾疏散避難與收容。
  • 疏散避難執行狀況回報。
  • 土石流警戒預報及警戒區域之解除。
  • 統籌負責撤離之交通工具等。

而其協辦工作包括：

  • 避難處所整備。
  • 建立保全住戶名冊。
  • 疏散避難人員編組等。

而在「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」中則提到，縣市政府依權責分工，主要的任務包括：

  • 提供直轄市、縣市管河川水位警戒資訊或由專人現地巡查監視提供水位資訊。
  • 依據「直轄市、縣(市)水災危險潛勢地區保全計畫」3劃定之水災危險潛勢地區，擬訂疏散撤離地點、規劃疏散撤離所需交通、物資動員作業方式。
  • 依據中央氣象局颱風警報及豪雨特報、雨量資訊、中央管河川水位警戒資訊、水庫洩洪警報資訊、淹水警戒資訊及直轄市、縣市管河川水位警戒資訊、現地淹水或水位狀況，研判疏散撤離時機。
  • 颱風豪雨期間，督導鄉（鎮、市、區）公所指派村(里)長、鄰長、防汛隊員或專人察查現地降雨情況、積淹水狀況及附近河川排水水位監視，及時通報直轄市、縣（市）政府因應。
  • 將疏散撤離命令傳送至鄉(鎮、市、區)公所首長或代理人、轄區警察局，以轉知村(里)長、村里幹事、分駐所、派出所
  • 協助鄉(鎮、市、區)公所執行疏散撤離作業等。

疏散撤離的流程

縣市政府進行疏散撤離任務時，依程序可分為五個流程：包括01整體規劃、02疏散撤離啟動、03災民集結、04撤離命令執行、05檢討與紀錄。各流程詳細說明請看以下分頁介紹。其他細節可參考Q&A。

 

 

 



01 整體規劃

01

 整體規劃

 

疏散撤離之整體工作規劃，應依現行法規制定作業規範，並且依據過去經驗，針對相關細節進行修正，使得縣市政府在疏散避難的執行上更具效率。整體規劃中，另應強調如何對民眾進行宣傳、對相關人員進行教育訓練，並且定期安排演練，使得災民與工作人員皆能孰悉疏散撤離作業。

 
  • 預估撤離人數

縣市政府也可依據歷年疏散撤離統計資料與經驗，推估可能的撤離人數。此外，另有「內政部消防署災害專區」，提供歷年曾發佈警報颱風之災害應變處置報告，其中一部分整理了撤離與收容情形，提供每次颱風撤離與收容人數之資料，可作為地方政府預估撤離人數之參考。亦可透過「災害情資網」查詢2011-2014年颱洪各鄉鎮疏散撤離人數，依歷史資料的最大值做為可能撤離人數的上限來預備所需撤離資源。

  • 在民眾教育宣導方面

一般民眾對於災害風險接容易有樂觀偏誤，認為災害不會發生在自己身上或認為不會這麼倒楣等，此類相對缺乏災害風險認知的情況，居民進行撤離的意願就會降低。因此，疏散撤離工作要能順利推展，平時對民眾的風險教育相當重要。提升一般民眾的風險認知可藉由：

  • 電視、廣播及報紙的利用。
  • 宣傳單及廣播車輛的利用。
  • 電影、幻燈片、錄影帶等的普及。
  • 製作易懂有助於地區災民逃生避難手冊、防災地圖年曆及疏散避難相關圖說給予民眾，內容應包含避難救災道路、動線、緊急安置所、醫療院所等位置及動線之規劃。
  • 研討會、演講會的開辦及訓練的實施等，尤其應對高齡者、身心障礙者、嬰幼兒及外國人等災害避難弱勢族群，規劃實施防災教育訓練。縣市政府主要負責大型宣傳活動的辦理與提供經費。
  • 在教育訓練與演練方面

每年應針對執行疏散撤離的人員進行教育訓練，由縣（市）政府負責課程安排，課程的內容除說明疏散撤離之工作事項外，也需包括通報機制。演練的部分包含兵棋推演與實兵演練，可透過演練的過程實際檢核防災地圖與作業流程之適用性。

例

 

2010年至2014年期間，屏東縣林邊鄉每年4月開始辦理兵棋推演或實兵演練，據此檢討林邊鄉的防救災作業流程，再印製「林邊鄉公所 __ 年防災應變作業程序」，於汛期前發送完畢，供防災相關單位與村長與鄰長使用。一般演練由鄉（鎮、市）公所主導，縣（市）政府協助與督導，每年至少要辦理一次。

 
  • 掌握應優先撤離的名冊

如位於土石流潛勢溪流、淹水潛勢（尤其是未達防洪標準地區）、危險聚落等地區之保全對象、機構（醫院、護理之家、長期照護機構、療養院、寄宿學校等），以及人潮聚集的場所（森林遊樂區、農產集散地或大型活動等），以利疏散撤離警戒命令之通知。尤其針對自立避難有困難之特殊需求者，如老人、行動不便者等，應依據其特殊需求規劃相對應之避難對策，例如針對獨居老人，應考量其行動能力、資訊接收能力、交通工具需求、可能的安置地點等。縣市政府應能確實推動優先撤離名冊的執行，以督促地方政府針對高潛勢地區居民及特殊需求者能有較好的應變能力。

  • 人力與分工

在疏散撤離運作上，除各鄉（鎮、市）公所、消防分隊及警察局人員均需共同執行緊急避難疏散工作外，若評估工作人力可能不足，則需向縣市政府反應，請縣市政府提供人力（由其他鄉鎮市調派人力支援），因此平時縣市政府就應先做好跨鄉鎮市之支援計畫。另外，縣市政府亦應負責與其他政府單位協調的角色，提升疏散撤離的品質，例如：協調將疏散撤離規定納入林班地的承租契約，提高承租人之撤離意願。若鄉鎮市公所協助疏散撤離之工作人員居住於外地，則應提早確認值勤班表，避免因天候問題無法即使抵達工作崗位。

  • 疏散撤離標準

地方政府應依據當地條件及經驗，研定當地颱洪事件之預防性疏散撤離標準，亦可參考「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」或「土石流防災疏散避難作業規定」所訂定之標準。若無足夠能力判斷，縣市政府應提供專業人員協助，此外，縣市政府應於應變中心開設後，確實將中央災害應變中心提供之風雨預報資料，傳遞給鄉鎮市公所，做為疏散撤離命令執行之參考。

 

02 疏散撤離啟動

02

 疏散撤離啟動
  • 在啟動撤離前應先預估撤離所需的時間

 

 

陳亮全、吳杰穎（2007）依據問卷結果統計，災時南投縣水里鄉居民在實際行為上認為「決定撤離之準備時間」約為2.62 小時；新竹縣尖石鄉居民則約為3.83 小時4。此外，在完成疏散準備，並離開所居之處的前提之下，水里鄉約有16％的民眾可於1 小時內完成上述疏散準備工作，而在3 小時之內，則累計約有85%的民眾；尖石鄉則僅約有4%的民眾可於1 小時內完成上述疏散準備工作，而在3 小時之內，則累計至31%的民眾。又依據高雄市甲仙區公所過去撤離經驗，啟動撤離約需2個小時的準備時間，各縣市差距不大，撤離所需時間約在2-4小時之間，但個縣市政府仍應依據各地區特性，考量撤離所需時間，進行警報發布，尤其執行預防性疏散撤離時，時間點也應加以考量，儘量於白天進行，避免夜間撤離的不便與可能衍生的危險。

 

  • 多元管道發布撤離命令

發布疏散撤離命令可採多元管道，確保所有位於需撤離地區之民眾都能獲得進行疏散撤離的訊息，其管道包括：

  • 行動電話
  • 一般市話
  • 村里廣播系統
  • 電視台
  • 廣播電台
  • 簡訊
  • 網路
  • 傳真
  • 無線電
  • 消防廣播車
  • 警察廣播車
  • 民政廣播車

這個部分主要是鄉鎮公所負責，縣市政府亦應提供資源進行協助。另外，縣市政府應掌握外籍人口之分布，協助鄉鎮市公所建立多國語言之疏散訊息。

例

花蓮縣政府利用垃圾車與垃圾車路線作為災時廣播之規劃，可提供其他地區（尤其是偏遠村落）做為參考。

例
台南市新市區採用「無線電廣播手機」進行疏散撤離通知
  台南市新市區長結合各區既有政令（有線）廣播站，透過無線電廣播手機進行區域廣播，不受廣播地點限制，解決廣播人員需在現地與廣播系統所在地，兩邊跑的問題，同時，也可避免交通受阻無法返回廣播系統所在地的困擾。無線電廣播手機有利於緊急時，民眾可依此接收疏散撤離通知或其他重要的災害訊息，且平時此系統亦可用於政令宣導或日常訊息通知（如垃圾車今日停收垃圾）。
 
這個系統的優點有二：
  1. 可不受廣播系統放置地點限制，於兩公里內範圍均可透過無線電傳輸進行區域廣播。
  2. 平時亦可使用，較能熟悉設備操作，若僅用於災時，可能會在災時因不熟悉操作而延誤訊息傳遞的問題。
 
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  • 疏散撤離標準

鄉鎮市公所應依據當地條件及經驗，研定當地颱洪事件之預防性疏散撤離標準，亦可參考「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」或「土石流防災疏散避難作業規定」所訂定之標準。若無足夠能力判斷，縣市政府應提供專業人員協助，此外，縣市政府應於應變中心開設後，確實將中央災害應變中心提供之風雨預報資料，傳遞給鄉鎮市公所，做為疏散撤離命令執行之參考。

  • 強制撤離

執行疏散撤離時若遇不願撤離之民眾，縣市政府可依災防法第24條，採取強制撤離，縣市政府應訂定強制撤離得相關施行細則，並確認相關工作執行單位，例如臺北市政府即訂定「天然災害緊急疏散及收容安置計畫」，其中第七條第五項就提到：「對於違反本公告之行為人，先由現場執行警戒之警察人員先予嚴詞勸導；有不遵行者開具勸導書；如仍勸導無效時，則逕行舉發......」，訂定施行細則可讓第一線人員依法行政，減少他們執行上的困擾。

 

03 災民集結

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 災民集結

應確實掌握特殊需求者、保全戶等的位置，以進行災民集結，並留意撤離過程中，需要特別協助的民眾。此外，災民集結過程中，地方政府可依據需求提供交通工具。

 

  • 交通工具
  • 鄉鎮市公所可訂定開口合約以支應相關器材、物資之運輸，遇有緊急需求或發現鄉鎮公所能量不足時，可請求交通運輸機關或中央災害應變中心或鄰近縣市政府協助，包括：陸、海、空交通設施之緊急運送，並得徵調民間機具及設備。
  • 各鄉鎮市應變中心應優先備妥救護車、巴士等交通工具以協助弱勢族群、行動不便者至避難處所。必要時可向縣市衛生局、社會處、消防局及國軍預駐兵力支援協助，另由縣市衛生局統籌各單位支援疏散撤離慢性疾病、重症病患及行動不便者之車輛調度。建議地方政府於平時可預先安排好撤離人員與車輛分配表等細節，以確保撤離時交通工具充足。

例1

高雄市甲仙區公所防災應變作業手冊中，已列出保全戶數、保全人數、實際居住人數、協助撤離車輛、執行撤離人員，以及協助撤離人員等清單5，以確保撤離時有足夠的交通工具可使用。

例2

高雄市某區長則表示：「山區的撤離通常由村長或村里幹事分批帶路進行撤離。撤離交通工具則包含：國軍的悍馬車、消防局的救護車，以及救難大隊的小卡車等。」

例3

屏東縣某鄉長表示：「淹水型的撤離採用橡膠艇很危險，膠筏較安全但機動性不夠，最佳的撤離工具是軍方的非履帶式水陸兩用車，通常去程補給，回程可載人。」


  • 優先協助之對象

撤離時所謂優先協助之對象，可能包含特殊需求者（年長者、行動不便者、洗腎患者等重症、沒有交通工具、外國人、孩童等）、機構內的災民（照護之家、醫院、療養院、寄宿學校），以及無家可歸的災民等。

  • 針對年長者：在大規模撤離中，絕大多數的特殊需求者是年長者，根據Katrina颶風災後報告，在紐奧良有1,400人死亡，其中有85%的罹難者年紀超過50歲，60%罹難者年紀超過65歲，有超過50%的罹難者年紀超過75歲。若年長者可與家人、可信任的朋友或鄰居共乘，可以增加年長者的撤離意願6。
  • 針對孩童：在防災教育訓練不足的情況下，災害發生時，孩童的行動力不足、判斷能力較弱的狀況下，可能更為其帶來撤離風險，地方政府應提出配套措施6。
  • 針對外國人：語言上的隔閡有礙訊息的傳達，因此，外國人可能對災害情勢與預警訊息較無感，地方政府應提出配套措施6。

政府針對優先協助之對象，另可提供的協助就包括有6：

  • 行動輔助
  • 運輸協助
  • 語言翻譯

 

 

04 執行撤離命令

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 執行撤離命令

依據地方政府所發布的撤離命令，開始撤離民眾，撤離之執行應注意：

  • 需確認住宅、機構與各場所內民眾皆已完成撤離。
  • 民眾不願撤離的原因之一常是擔心財產安全，因此為增加民眾撤離的意願，地方政府可思考規劃地區治安維護機制，如利用地區既有人力維持撤離區之治安環境等。

例

高雄市六龜區曾有宵小進入已撤離的住宅區偷拆熱水器變賣，災區的維安管制良否往往是影響民眾撤離意願的主因。
  • 依地區災害特性規劃疏散撤離路線，平時可參考「天然災害潛勢地圖」網站，該系統係載明各類颱洪災害潛勢範圍，應變時，則可參考「NCDR災害情資網」，該系統涵蓋本日情資（即時）、雨量站、河川水位站、CCTV等資訊，可作為及時調整撤離路線之參考。此外，社區居民可共同討論規劃撤離路線，並向社區群體宣導演練，撤離時才按部就班不慌亂。
  • 規劃之撤離路線（含備援路線），其所經過之橋樑及隧道，應評估於颱風或豪雨期間之安全性。
  • 該地區若僅有一條聯外道路（撤離路線）應提早撤離。撤離路線劃設完成後，應設置告示牌，並確實執行道路交通管理，以防違規停車或佔用道路之狀況產生，影響避難救災路徑通暢。

例

1995年美國的Michelle颶風期間，有一輛油罐車在高速公路上翻覆，使得撤離工作受到嚴重阻礙6。因此，撤離時應注意疏散滯留受災區域及救災運輸路線之人車，排除疏散幹道障礙，以免救災車輛受阻。重大災害發生後，應設定人車疏散指示牌於各重要路口，以便有效疏導管制人車。
  • 撤離時應確保交通運輸燃料之供應無虞，其做法如：
  • 與轄內油品供應業者訂定支援協定，或向中央災害應變中心請求協助。
  • 分區劃設運輸機具燃料儲備地點，並確保其安全性。

撤離後啟動收容所之操作內容可參考「災民收容」

 

 

05 檢討與記錄

05

 檢討與記錄

針對每次實際疏散撤離或演練之物資整備、人員運用、資訊傳遞、行政程序等面向，邀集相關工作人員進行經驗分享或檢討，並做成紀錄，以利日後疏散撤離作業調整，例如決定撤離的時機、決定撤離的標準作業程序等，以作為設計撤離警戒值（時機）之參考。

 

 

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Q & A

Q：什麼是疏散撤離能力？

A：疏散撤離是一連串複雜的工作，由經濟部水利署訂定的「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」提到，疏散撤離的整備工作包含建立災害危險地區資料及其保全對象清冊、安全避難處所及路線之規劃選定及安全評估、疏散撤離相關作業人員之編組與分工、疏散撤離避難裝備器材及避難所物資之準備、整備狀況檢核與演習或訓練等。執行的作業流程則包含災害分析研判、疏散撤離之執行、強制疏散撤離、疏散撤離資訊通報、疏散撤離及收容作業、疏散撤離執行狀況回報，以及危機解除及復原等。此外，要求每年汛期前（定期）及重大水災後（不定期），直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市、區）公所必須重新檢討疏散撤離作業運作情況，包含水災危險地點重新勘定、保全對象確認、避難處所及避難路線安全性重新評估等，納入「水災危險潛勢地區保全計畫」內實施。

Q：執行疏散撤離的法令依據為何？

A：政府依法執行疏散撤離工作，相關的法律條文包括災害防救法第10、24、27、31條，詳細條文內容如下：

名稱 條文 內容
災防法 第10條

鄉（鎮、市）公所設鄉（鎮、市）災害防救會報，其任務如下：

三、推動疏散收容安置、災情通報、災後緊急搶通、環境清理等災害緊急應變及整備措施。
第24條

為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之安置。

直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所於災害應變之必要範圍內，對於有擴大災害或妨礙救災之設備或物件之所有權人、使用人或管理權人，應勸告或強制其除去該設備或物件，並作適當之處置。
第27條

為實施災害應變措施，各級政府應依權責實施下列事項：

一、災害警報之發布、傳遞、應變戒備、人員疏散、搶救、避難之勸告、災情蒐集及損失查報。

二、警戒區域劃設、交通管制、秩序維持及犯罪防治。
第31條

各級政府成立災害應變中心後，指揮官於災害應變範圍內，依其權責分別實施下列事項，並以各級政府名義為之：

二、劃定警戒區域，製發臨時通行證，限制或禁止人民進入或命其離去。

三、指定道路區間、水域、空域高度，限制或禁止車輛、船舶或航空器之通行。

 

Q：誰是疏散撤離任務的執行者？

A：地方政府之民政局（處）。但實際執行撤離者，多數是村里鄰長或防災專員等人。

 

 

 

 

疏散撤離評估項目設計(Checklists)

NCDR針對本任務所設計之評估項目共計20題，內容主要針對縣市政府進行疏散撤離任務時，於平時應準備之工作項目。本評估共分五大部分，縣市政府可透過評估結果，瞭解目前自身的疏散撤離能力，再強化不足之處。

評估項目的擬定，於理論部分參考美國國土安全部設定的目標能力（Target Capabilities List, TCL）7與2004至2012年防救災訪評業務報告8-16，並訪談有多次撤離經驗之第一線工作者，再邀請專家學者提供修改建議，完成修訂。

 

 

  

 

想評估？

前進縣市能力評估

 

 

 

參考文獻（內文僅依編號註記文獻）

1.行政院政策小辭典（2014）。預防性疏散撤離，取自http://www.ey.gov.tw/Dictionary_Content.aspx?n=43BC5BE6555D00BC&sms=D8F3EB15472D7847&s=FF0F8FD2C6E8B5D2。
2.水土保持局（2010）。土石流防災疏散避難作業規定，取自http://www.swcb.gov.tw/class2/index.asp?ct=laws&m1=10&m2=55&AutoID=113。
3.經濟部水利署（2010）。水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序，取自http://fhy.wra.gov.tw/PUB_WEB_2011/Page/Frame_MenuLeft.aspx?sid=22。
4.陳亮全、吳杰穎（2007）。大規模災害下避難疏散決策需求與支援之研究—子計畫：大規模災害下避難疏散居民之避難需求行為與安置照護決策支援之研究－以颱風土石流災害為例(II)。臺北市：行政院國家科學委員會。
5.高雄市甲仙區公所（2014）。高雄市甲仙區公所防災應變作業手冊。高雄市。
6.National Governors Association（2014）. Governor’s Guilde to Mass Evacuation.Washington, D.C.:National Governors Association.
7.U.S. Department of Homeland Security (2007). Target Capabilities List: A companion to the National Preparedness Guidelines. D.C Washington: U.S. Department of Homeland Security
8.行政院災害防救委員會、國家災害防救科技中心（2004）。93年度風災及震災防救工作訪視及訪評計畫總結報告。新北市：行政院災害防救委員會。
9.行政院災害防救委員會、國家災害防救科技中心（2005）。94年度直轄市、縣（市）政府災害防救工作訪評計畫總結報告。新北市：行政院災害防救委員會。
10.行政院災害防救委員會、國家災害防救科技中心（2006）。95年度直轄市、縣（市）政府災害防救工作訪評計畫總結報告。新北市：行政院災害防救委員會。
11.行政院災害防救委員會、國家災害防救科技中心（2007）。96年度直轄市、縣（市）政府災害防救工作訪評計畫總結報告。新北市：行政院災害防救委員會。
12.行政院災害防救委員會、國家災害防救科技中心（2008）。97年度直轄市、縣（市）政府災害防救工作總結報告。新北市：行政院災害防救委員會。
13.行政院災害防救委員會、國家災害防救科技中心（2009）。98年度直轄市、縣（市）政府災害防救工作訪評總結報告。新北市：行政院災害防救委員會。
14.行政院災害防救辦公室、國家災害防救科技中心（2010）。99年度直轄市、縣（市）政府災害防救工作訪評總結。新北市：行政院災害防救辦公室。
15.行政院災害防救辦公室（2011）。100年度災害防救演習成果總結報告。新北市：行政院災害防救辦公室。
16.行政院災害防救辦公室（2012）。101年災害防救業務訪評報告。新北市：行政院災害防救辦公室。

 

 

 

 

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