疏散撤離 指民眾自主或政府透過勸導、強制等手段,將災害發生影響範圍內的民眾遷移至安全或相對安全的環境或避難場所。2009年莫拉克颱風後,為避免錯失疏散撤離時機,並且強化應變作為,降低災害可能造成的損失與傷亡,會針對預警地區進行「預防性」疏散撤離。至今,預防性疏散撤離確實也使得歷次災害所導致之傷亡大幅減少,如:2010年凡那比颱風,屏東縣來義鄉來義村發生土石流,由於該村已先執行預防性疏散撤離,原居該地的50戶180人得以免於傷亡。1 一般而言,進行疏散撤離時,會依據各地區特性設定鄰近的避難場所,供民眾撤離後安置,但倘若研判災害規模過大時,應選擇撤離至相對較遠的區域之外,避免人員傷亡。
縣市政府扮演的角色 中央政府、縣市政府、鄉(鎮、市)公所與村里在疏散撤離中有不同的角色,在「土石流防災疏散避難作業規定」中2,縣(市)政府依分工表,主要辦理事項包括:
而其協辦工作包括:
而在「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」中則提到,縣市政府依權責分工,主要的任務包括:
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疏散撤離的流程 縣市政府進行疏散撤離任務時,依程序可分為五個流程:包括01整體規劃、02疏散撤離啟動、03災民集結、04撤離命令執行、05檢討與紀錄。各流程詳細說明請看以下分頁介紹。其他細節可參考Q&A。
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01 整體規劃
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整體規劃 |
疏散撤離之整體工作規劃,應依現行法規制定作業規範,並且依據過去經驗,針對相關細節進行修正,使得縣市政府在疏散避難的執行上更具效率。整體規劃中,另應強調如何對民眾進行宣傳、對相關人員進行教育訓練,並且定期安排演練,使得災民與工作人員皆能孰悉疏散撤離作業。
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- 預估撤離人數
縣市政府也可依據歷年疏散撤離統計資料與經驗,推估可能的撤離人數。此外,另有「內政部消防署災害專區」,提供歷年曾發佈警報颱風之災害應變處置報告,其中一部分整理了撤離與收容情形,提供每次颱風撤離與收容人數之資料,可作為地方政府預估撤離人數之參考。亦可透過「災害情資網」查詢2011-2014年颱洪各鄉鎮疏散撤離人數,依歷史資料的最大值做為可能撤離人數的上限來預備所需撤離資源。
- 在民眾教育宣導方面
一般民眾對於災害風險接容易有樂觀偏誤,認為災害不會發生在自己身上或認為不會這麼倒楣等,此類相對缺乏災害風險認知的情況,居民進行撤離的意願就會降低。因此,疏散撤離工作要能順利推展,平時對民眾的風險教育相當重要。提升一般民眾的風險認知可藉由:
- 電視、廣播及報紙的利用。
- 宣傳單及廣播車輛的利用。
- 電影、幻燈片、錄影帶等的普及。
- 製作易懂有助於地區災民逃生避難手冊、防災地圖年曆及疏散避難相關圖說給予民眾,內容應包含避難救災道路、動線、緊急安置所、醫療院所等位置及動線之規劃。
- 研討會、演講會的開辦及訓練的實施等,尤其應對高齡者、身心障礙者、嬰幼兒及外國人等災害避難弱勢族群,規劃實施防災教育訓練。縣市政府主要負責大型宣傳活動的辦理與提供經費。
- 在教育訓練與演練方面
每年應針對執行疏散撤離的人員進行教育訓練,由縣(市)政府負責課程安排,課程的內容除說明疏散撤離之工作事項外,也需包括通報機制。演練的部分包含兵棋推演與實兵演練,可透過演練的過程實際檢核防災地圖與作業流程之適用性。
例 |
2010年至2014年期間,屏東縣林邊鄉每年4月開始辦理兵棋推演或實兵演練,據此檢討林邊鄉的防救災作業流程,再印製「林邊鄉公所 __ 年防災應變作業程序」,於汛期前發送完畢,供防災相關單位與村長與鄰長使用。一般演練由鄉(鎮、市)公所主導,縣(市)政府協助與督導,每年至少要辦理一次。
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- 掌握應優先撤離的名冊
如位於土石流潛勢溪流、淹水潛勢(尤其是未達防洪標準地區)、危險聚落等地區之保全對象、機構(醫院、護理之家、長期照護機構、療養院、寄宿學校等),以及人潮聚集的場所(森林遊樂區、農產集散地或大型活動等),以利疏散撤離警戒命令之通知。尤其針對自立避難有困難之特殊需求者,如老人、行動不便者等,應依據其特殊需求規劃相對應之避難對策,例如針對獨居老人,應考量其行動能力、資訊接收能力、交通工具需求、可能的安置地點等。縣市政府應能確實推動優先撤離名冊的執行,以督促地方政府針對高潛勢地區居民及特殊需求者能有較好的應變能力。
- 人力與分工
在疏散撤離運作上,除各鄉(鎮、市)公所、消防分隊及警察局人員均需共同執行緊急避難疏散工作外,若評估工作人力可能不足,則需向縣市政府反應,請縣市政府提供人力(由其他鄉鎮市調派人力支援),因此平時縣市政府就應先做好跨鄉鎮市之支援計畫。另外,縣市政府亦應負責與其他政府單位協調的角色,提升疏散撤離的品質,例如:協調將疏散撤離規定納入林班地的承租契約,提高承租人之撤離意願。若鄉鎮市公所協助疏散撤離之工作人員居住於外地,則應提早確認值勤班表,避免因天候問題無法即使抵達工作崗位。
- 疏散撤離標準
地方政府應依據當地條件及經驗,研定當地颱洪事件之預防性疏散撤離標準,亦可參考「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」或「土石流防災疏散避難作業規定」所訂定之標準。若無足夠能力判斷,縣市政府應提供專業人員協助,此外,縣市政府應於應變中心開設後,確實將中央災害應變中心提供之風雨預報資料,傳遞給鄉鎮市公所,做為疏散撤離命令執行之參考。
02 疏散撤離啟動
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疏散撤離啟動 |
陳亮全、吳杰穎(2007)依據問卷結果統計,災時南投縣水里鄉居民在實際行為上認為「決定撤離之準備時間」約為2.62 小時;新竹縣尖石鄉居民則約為3.83 小時4。此外,在完成疏散準備,並離開所居之處的前提之下,水里鄉約有16%的民眾可於1 小時內完成上述疏散準備工作,而在3 小時之內,則累計約有85%的民眾;尖石鄉則僅約有4%的民眾可於1 小時內完成上述疏散準備工作,而在3 小時之內,則累計至31%的民眾。又依據高雄市甲仙區公所過去撤離經驗,啟動撤離約需2個小時的準備時間,各縣市差距不大,撤離所需時間約在2-4小時之間,但個縣市政府仍應依據各地區特性,考量撤離所需時間,進行警報發布,尤其執行預防性疏散撤離時,時間點也應加以考量,儘量於白天進行,避免夜間撤離的不便與可能衍生的危險。
發布疏散撤離命令可採多元管道,確保所有位於需撤離地區之民眾都能獲得進行疏散撤離的訊息,其管道包括:
這個部分主要是鄉鎮公所負責,縣市政府亦應提供資源進行協助。另外,縣市政府應掌握外籍人口之分布,協助鄉鎮市公所建立多國語言之疏散訊息。
鄉鎮市公所應依據當地條件及經驗,研定當地颱洪事件之預防性疏散撤離標準,亦可參考「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」或「土石流防災疏散避難作業規定」所訂定之標準。若無足夠能力判斷,縣市政府應提供專業人員協助,此外,縣市政府應於應變中心開設後,確實將中央災害應變中心提供之風雨預報資料,傳遞給鄉鎮市公所,做為疏散撤離命令執行之參考。
執行疏散撤離時若遇不願撤離之民眾,縣市政府可依災防法第24條,採取強制撤離,縣市政府應訂定強制撤離得相關施行細則,並確認相關工作執行單位,例如臺北市政府即訂定「天然災害緊急疏散及收容安置計畫」,其中第七條第五項就提到:「對於違反本公告之行為人,先由現場執行警戒之警察人員先予嚴詞勸導;有不遵行者開具勸導書;如仍勸導無效時,則逕行舉發......」,訂定施行細則可讓第一線人員依法行政,減少他們執行上的困擾。 |
03 災民集結
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災民集結 |
應確實掌握特殊需求者、保全戶等的位置,以進行災民集結,並留意撤離過程中,需要特別協助的民眾。此外,災民集結過程中,地方政府可依據需求提供交通工具。
撤離時所謂優先協助之對象,可能包含特殊需求者(年長者、行動不便者、洗腎患者等重症、沒有交通工具、外國人、孩童等)、機構內的災民(照護之家、醫院、療養院、寄宿學校),以及無家可歸的災民等。
政府針對優先協助之對象,另可提供的協助就包括有6:
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04 執行撤離命令
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執行撤離命令 |
依據地方政府所發布的撤離命令,開始撤離民眾,撤離之執行應注意:
撤離後啟動收容所之操作內容可參考「災民收容」 |
Q & A